自2014年10月31日起，投資建設水泥項目實行備案管理。對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業的項目，要嚴格執行《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）。

國發41號文件要求，引導產能有序退出。產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換。

2015年4月工信部發布《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》，《實施辦法》規定，產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換。明確本辦法所稱的產能嚴重過剩行業建設項目，包括新建、改建、擴建。

2017年12月，工信部下發《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》，《實施辦法（2017）》規定，嚴禁備案和新建擴大產能的水泥熟料項目。確有必要新建的，必須實施減量或等量置換，制定產能置換方案。并明確，依托現有裝置實施治污減排、節能降耗等技術改造項目，在不新增產能的情況下可不制定產能置換方案。位于國家規定的環境敏感區的水泥熟料建設項目，每建設1噸產能須關停退出1.5噸產能；位于其他非環境敏感地區的新建項目，每建設1噸產能須關停退出1.25噸產能;西藏地區的水泥熟料建設項目執行等量置換。

2020年1月，工信部原材料司發布《水泥玻璃行業產能置換實施辦法操作問答》，《操作問答》在回答哪些情形須制定產能置換方案問題時，答第一種情形是，新建水泥熟料項目。在回答哪些情形可不制定產能置換方案問題時，答第一種情形是，依托現有水泥窯實施治污減排、節能降耗等不擴產能的技術改造項目；第四種情形是，確因當地發展規劃調整，導致不屬于國家明令淘汰的落后產能的生產裝置遷建的，且企業持有生產許可證仍在有效期內，企業搬遷又未享受退出產能的資金獎補和政策支持，未更換同一實際控制人的項目，在相關證明材料符合要求的情況下可不制定產能置換方案，但也應承諾不新增產能，并公告項目遷建情況，主動接受監督。

綜上所述，新建水泥熟料項目必須制定產能置換方案，除西藏地區外要實施減量置換。

擺在投資者面前的是項目備案前要有產能置換方案，即要籌集產能指標。一般來說，要籌集比建設產能規模更多的產能指標，以實施減量置換。如何擠進可不制定產能置換方案情形，即可等量置換在一定程度上成了業內熱點，或者成了項目前期工作方向。其實質是只要避開“新”建，就不用制定產能置換方案，達到等量置換。于是，五花八門等量置換方法應運而生。

就地升級。把現有（多條）生產線拆除，建條規模更大的。把依托現有生產線演變為依托現有產能，但還是比照依托現有水泥窯實施治污減排、節能降耗等不擴產能的技術改造項目規定，歸屬在升級技術改造。實施可不制定置換方案，即事實上的等量置換。升級，可操作空間要多大有多大。

等量減量拼盤升級。如建設地點原有產能指標不夠上規模更大的，則從異地拚些產能過來。前一部分產能按不擴產能的技術改造項目等量置換，后一部分產能按減量置換。能少減一點也是很實惠的。

等量搬遷。兩條處在不同縣（區）水泥熟料生產線遷到第三地點建，可稱為同一集團搬遷項目。把其歸屬在搬遷合并范圍，不是新建。原來合計有多少產能，現在就建多少產能，一點也沒“浪費”。實施事實上的等量置換。一經合并，原有生產線裝置就地全廢，大概真正搬遷的只有文件資料檔案了。

規劃調整搬遷。確因當地發展規劃調整這把尺子相當寬松。10年前違規項目一大批，以至在國發41號文件中專門提出，要分類妥善處理在建違規項目和清理整頓建成違規產能。要說投資者與當地投資主管部門共同謀劃，以規劃調整名義建新線，也不是不可能出現的情形。從而名正言順歸屬在可不制定置換方案范圍，最終實現事實上的等量置換建新線。

異地（遷）合建。把生產線遷建，定義為只是遷產能。不是純建新線，那自然也就不用減量了。多家都遷去，符合合建特征。合，合伙也，形象一點可稱為拼盤，全部合進去。全部產能百分百合伙遷去建新線。

上述種種情形事實上可歸納為，只要是依托（利用）現有水泥窯的產能（僅加了“產能”這二字）實施改造的項目（含異地、升級、搬遷、合建），似乎可不視為新建項目。由此，可不制定產能置換方案，即可在事實上實施產能置換按1:1的比例。這樣的產能等量置換，不令人眼花繚亂才怪！