近期，各大自媒體不約而同地發布關于“新疆PPP項目全線停工”的文章，這到底是空穴來風還是確有其事？PPP項目中占據較大比例的、交通運輸、市政工程等基建項目，對于上游建材行業，如水泥的需求至關重要。而過去新疆長期依靠基礎設施投資拉動經濟增長的方式決定了該區域的投資情況受到業內眾多人士關注。

  縱觀外界紛紜的消息和解讀，筆者提出了以下幾個觀點：

  一、并非針對PPP項目發展，癥結在于防控政府負債，長遠發展仍是利好

  PPP項目清庫并非驟然而起，2017年11月10日，財政部發布了92號文，表明要“防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量”，要求“各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作”。2018年4月27日，財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》。此次對示范項目的處理分為三類，第一類“退庫項目”既退庫也退示范，第二類“退示范項目”只退示范不退庫，第三類“整改項目”則保留在示范項目清單中，根據整改情況決定是否繼續保留在示范項目清單。據統計有84個示范項目發生變動，其中30個同時移出項目庫和示范項目名單，在前三批697個示范項目中占比約4.3%；54個調出示范項目名單，占比約7.7%。此次通知中涉及到的新疆地區的項目有兩個，均為上述第一類，總投資金額為4.16億元。

  表1：新疆地區需規范處理PPP項目情況

  數據來源：財政部

  經過兩年快速發展，新疆PPP項目落地數和投資額實現了大規模擴容。截至2017年9月末，財政部綜合信息管理平臺入庫項目共計1124個，累計投資額12012億元，項目落地率位居全國第二，覆蓋14個地州市和19個行業領域。此次清庫涉及到的新疆項目數量和總金額占比并不大。

  各種跡象表明，國家并沒有停止PPP的規劃，而只是為了將其納入規范管理。PPP作為一種先進的制度，引入社會資本推動公共領域的市場化，在關乎民生的基礎設施建設等項目緩解政府財政的資金壓力，自2014年以來迅速發展，但相關法律制度尚不完善。實際發展過程中卻由于政府部門對PPP模式認識不清、準備不足，監管不足等原因偏離了最初的目標，不僅未能緩解地方政府的財政壓力，甚至成為某些企業的低成本融資平臺。針對早期發展的種種問題，92號文才應運而生，并最終在2018年3月31日執行完畢清庫程序。

  根據PPP項目庫入庫標準程序，PPP項目可分為三種類型：1、儲備項目庫（包括：意向項目庫、備選項目庫、推介項目庫）；2、執行項目庫。指已列入推介項目庫，并完成正式PPP合同簽署或已經成立項目公司，進入執行階段的項目；3、示范項目庫。指經財政廳或相關機構從執行項目庫中擇優選擇并適時向社會公開推廣的項目。其中儲備項目庫及執行項目庫中尚未正式開工建設的項目由于政府和社會資本方還沒有實質性投入，或者還在準備階段，因此風險較小且可控。清庫意圖對盲目上馬的眾多項目進行規范，這次整改的重點可能會是尚未開工建設的，對于已經正常開工建設的項目，若直接叫停，使政府財政和民營資本蒙受損失的可能性并不大。

  相關法規的完善已經提上日程。近日，中國政府網公布《國務院2018年立法工作計劃》，將PPP條例列入立法工作計劃。盡管短期內政策的頻繁出臺會讓粗放成長的PPP剎住腳步，經歷陣痛，但長遠來看，法制的完善會讓PPP市場發展更健康、更有效率、更可持續。PPP項目資產證券化相關工作也在有序推進，金融機制的完善能夠補充PPP的融資渠道。

  二、投資拉動非長久之策，徹底改變經濟發展模式的信號更值得引起重視

  盡管PPP清庫對新疆PPP發展并無重大影響，但引發熱議的原因恐怕沒有那么單純。3月26日，新疆召開全區干部大會，新疆自治區黨委書記陳全國在大會上部署了一系列防范化解重大風險的措施，大會上稱，要“堅決破除唯GDP論”，徹底扭轉“錯誤落后的發展觀念”，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。這是自2017年年底的中央經濟工作會議、2018年3月的全國兩會提出“高質量發展”的目標后，首次有地方官員將過去的發展方式定義為“錯誤落后的發展觀念”。據網媒刊載，新疆發改委官網發布3月28日，新疆發改委召開自治區發展改革委防范政府債務風險專題會議。會議提出，全面清理2017年、2018年兩年國家及自治區下達的補助資金項目。對已開工建設且形成政府債務或政府隱性債務的項目，必須在規定期限內償還化解政府債務或政府隱性債務，否則必須立即停止項目建設。對于目前已開展前期工作的建設項目，凡是資金來源落實不了的，一律不得上報，一律不予受理。對于列入“十三五”規劃尚未實施的項目，重新審視，對地方配套資金無法落實的項目要堅決予以調減。3月27日新疆準東經濟技術開發區規劃建設局發出《關于暫停開發區2016年-2017年政府類項目的通知》文章，該通知決定對2016年、2017年政府投資類所有續建及未開工建設項目一律停止施工，并啟動排查梳理工作，對所有在建項目逐一排查建檔。資金反應更加直接，1月份21世紀經濟報道，某銀行目前已全面暫停包括資本金融資和項目貸款在內的所有PPP融資業務，進行全面的風險排查，暫停期或延續至今年3月。四大行中中行對PPP態度明顯收緊，建設銀行和工商銀行對PPP項目并未叫停，但態度轉為謹慎。

  盡管目前還未有官方的文件和消息發布，但可以想見，在資金緊張、從源頭杜絕新增政府債務的要求之下，未來不合規的、不適合發展PPP模式的、會增加政府隱性負債的等風險較大的項目都將會受到遏制，PPP整體發展速度放緩。遙想去年年初，新疆自治區政府副秘書長、自治區統計局黨組書記、局長許斌在2016年新疆國民經濟運行情況新聞發布會表示，自治區黨委、人民政府確定2017年全區固定資產投資1.5萬億元，增長幅度達50%以上，當下引爆媒體眼球。一年過去，2017年固定資產投資實際完成額僅達1.18億元，增長率為20.0%，與預期相去甚遠。依靠投資拉動的經濟發展方式必然不是長久之策，加上新疆地區本身水泥產能長年過剩，未來新疆區域的水泥需求增長可能會進一步放緩，這值得引起企業家、行業專家、投資人等的重視，及時跟蹤市場，調整策略，做好前瞻性布局。

  三、2018年：從基建角度看新疆水泥行業

  2017年新疆固定資產投資固定資產投資額為11,795.64億元，比上年增長20.0%，其中基礎設施投資5,313.90億元，增長42.4%。2017年基礎設施投資各項明細數據尚未公布，根據2016年度來看，水利、環境和公共設施管理業投資占比最大，根據以往的水平和媒體相關報道推測交通運輸業、水利環境和公共設施管理行業投資總額可能在4100億元左右。2018年初新疆提出的基礎設施投資目標為4500億元，該計劃與2017年實際投資額比較接近，即便全部完成，增速距離2017年的42.4%也有大幅的回落。

  圖1： 2016年新疆地區基礎設施投資占比情況

  數據來源：新疆統計局，中國水泥網，中國水泥研究院

  另一方面，新疆地區每萬元投資水泥產量逐年下滑，2017年受到投資高速增長的拉動，水泥產量有所回升，但水泥產量的增速不及投資的增速。因此盡管投資仍在增長，水泥產量在2013年達到峰值后就再也未能回到當時的水平。2018年投資增速下滑已是大概率事件，此次政府項目停工實際執行力度如何，重點基建項目能否免受影響，還需跟蹤觀察。樂觀的情況下，水泥需求或能與去年保持穩定，若受到政府停工的不利影響，今年全年的水泥需求將會雪上加霜，有下滑的可能性。

  圖2： 新疆地區固定資產投資與水泥產量情況

  數據來源：國家統計局，中國水泥網，中國水泥研究院