自工信部下發施行新《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》（工信部原[2017]337號）已有4個多月，從已公布水泥產能置換項目有13條水泥熟料生產線，涉及7個省區11家企業，置換后產能接近2000萬噸。新《實施辦法》正在發揮作用。不過，所公布的部分項目倒有據稱為在新政前已獲地方主管部門認可的但未公告過產能置換方案項目。

  新《實施辦法》適用范圍在文件中已很清楚指明是兩類項目，一類是新建水泥熟料項目；另一類是已經由工信部、發改委聯合明確由地方視情處理、但尚未公告產能置換方案的在建水泥熟料項目。后一類中還包括業內所稱的在建違規（未完成清理）項目。這類在建項目只要是在新政之前，尚未公告過產能置換方案的項目，應該按新政實施產能減量置換（西藏除外，實施等量置換）。

  從2017年2月1日起施行我國固定資產投資領域第一部行政法規《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號）。出臺條例的根本目的，是通過加強投資領域法治建設，落實企業投資自主權，確立企業的投資主體地位。企業投資項目依法依規由企業自主決策，自擔風險。

  對于投資新建水泥熟料項目執行《企業投資項目核準和備案管理條例》。根據國務院《關于發布政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》（國發〔2016〕72號），水泥項目屬備案管理投資項目。《通知》明確，對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業的項目，要嚴格執行《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號），各地方、各部門不得以其他任何名義、任何方式備案新增產能項目。41號文件明確，產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換。在新《實施辦法》中明確，嚴禁備案和新建擴大產能的水泥熟料項目。確有必要新建的，必須實施減量或等量置換，制定產能置換方案。

  什么是確有必要新建？應該按《水泥行業規范條件（2015 年本）》（工信部公告2015年第5號）建設要求與產業布局規范條件，水泥建設項目（包括水泥熟料和水泥粉磨），應符合主體功能區規劃，國家產業規劃和產業政策，當地水泥工業結構調整方案。建設用地符合城鄉規劃、土地利用總體規劃和土地使用標準。新建水泥項目應當統籌構建循環經濟產業鏈。新建水泥熟料項目，須兼顧協同處置當地城市和產業固體廢物。新建水泥粉磨項目，要統籌消納利用當地適合用作混合材的固體廢物。建設水泥熟料項目，必須實施等量或減量置換。

  《規范條件》明確要求，新建水泥項目應當統籌構建循環經濟產業鏈。新建水泥熟料項目，須兼顧協同處置當地城市和產業固體廢物。《產業結構調整指導目錄（2013年修正本）》將利用現有2000噸/日及以上新型干法水泥窯爐處置工業廢棄物、城市污泥和生活垃圾列為鼓勵類。國辦發34號文件明確，利用水泥窯協同處置城市生活垃圾或危險廢物、電石渣等固廢伴生水泥項目，必須依托現有新型干法水泥熟料生產線進行不擴產能的改造。嚴防借開展協同處置之名建設新增水泥熟料產能的項目。這一系列政策鼓勵利用現有新型干法水泥窯爐處置項目，對于合法合規新建水泥項目要求兼顧協同處置，嚴禁借處置名義建設新增水泥熟料產能項目。

  實行備案管理的項目，按照屬地原則備案，企業應當在開工建設前通過在線平臺將下列信息告知備案機關（由省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府規定）：（一）企業基本情況；（二）項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容；（三）項目總投資額；（四）項目符合產業政策的聲明。建設項目產能置換方案由項目業主按照《實施辦法》制定，報項目建設地省級主管部門。備案通過國家建立的項目在線監管平臺辦理。

  什么樣的產能可用于置換？2018年1月1日以后在省級工業和信息化主管部門門戶網上公告關停退出的產能。已超過國家明令淘汰期限的落后產能，已享受獎補資金和政策支持的退出產能，無生產許可的水泥熟料產能，這三類產能不得用于產能置換。用于置換的產能指標不得重復使用，即俗稱的“一女多嫁”。對于《產業結構調整指導目錄（2011年本）》淘汰落后生產工藝裝備所規定窯徑3米及以下水泥機立窯(2012年)、干法中空窯（生產高鋁水泥、硫鋁酸鹽水泥等特種水泥除外）、立波爾窯、濕法窯中，機立窯應于2012年年底前淘汰，其他窯為國家產業政策已明令淘汰或立即淘汰。以上落后產能不能用于產能置換。但在以往產能置換中也曾有過此類情況出現。

  產能可否異地置換？國發41號文件在調整優化產業結構的優化產業空間布局中肯定為，支持跨地區產能置換，引導國內有效產能向優勢企業和更具比較優勢的地區集中，推動形成分工合理、優勢互補、各具特色的區域經濟和產業發展格局。2015年4月，工信部下發《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知》（工信部產業〔2015〕127號，文件有效期至2017年12月31日）。文件再次明確，支持跨地區產能置換，引導國內有效產能向優勢企業和更具比較優勢的地區集中，推動形成分工合理、優勢互補、各具特色的區域經濟和產業發展格局。鼓勵各地積極探索實施政府引導、企業自愿、市場化運作的產能置換指標交易。2016年5月，國務院辦公廳《關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號）規定，2017年底前，暫停實際控制人不同的企業間的水泥熟料產能置換。2018年起則按新《實施辦法》要求，產能置換應有利于推動產業結構調整和布局優化，需跨省、自治區、直轄市開展置換的，產能指標應由轉出地和轉入地省級主管部門分別核實確認，在各自門戶網上公告。從已公布省區市產能置換辦法看，有些省依據本地區規劃和結構調整安排，不允許外省產能置換進來。

  用于置換的產能如何確定？新《實施辦法》明確，依據項目備案或核準文件上的設計產能確定。用于置換的生產線在其生產過程中，由于種種原因（包括虛報）產能不能或不可能達產，此時，用于置換的產能不按設計產能確定，采取產能推算方式，即按窯外徑推算確定。由于文件將生產線投產后事實上不能達產情況之下的產能值與在此情況下，如何使用窯徑推算方法確定可用于置換的產能值時，都用了實際產能一詞，嚴密性上有點欠缺。因為完全可以不涉及到實際產能，即用于置換的產能依據項目備案或核準文件上的設計產能確定。如果設計產能大于按文件所附“水泥熟料產能換算表”以水泥回轉窯外徑推算的水泥熟料產能時，用于置換的產能按換算表推算確定。

  《實施辦法》規定，項目建設地省級主管部門負責核實確認產能置換方案的真實性、合規性，并在部門門戶網上公示無異議后予以公告。需跨省、自治區、直轄市開展置換的，產能指標應由轉出地和轉入地省級主管部門分別核實確認，在各自門戶網上公告。《企業投資項目核準和備案管理條例》規定，備案通過國家建立的項目在線監管平臺辦理。文件都以行政法規形式確立了在線平臺、部門門戶網的法律地位。

  國發41號文件和工信部127號文件中都提出了有效產能概念，即支持跨地區產能置換，引導國內有效產能向優勢企業和更具比較優勢的地區集中。有效產能應是指非落后產能，即不能是產業政策明令淘汰類產能、不能是生產不合格產品的產能、不能是能耗、環保、安全、技術達不到標準的產能、更不能是違規建設的產能。簡言之，有效產能必須是合規合法的產能。

  在市場經濟條件下，供給適度大于需求是市場競爭機制發揮作用的前提，有利于調節供需，促進技術進步與管理創新。但產品生產能力嚴重超過有效需求時，就是產能嚴重過剩。產品生產能力是指合規合法產能。當產能利用率在合理區間內時，總會有一部分競爭力較弱的生產能力日子不太好過，直接表現為企業產能利用率低，利潤低下，甚至虧損。如市場回暖時，日子稍微好過些。這部分產能不能算作無效產能。能進入產能帳本的產能應是合規合法產能，即有效產能。對“僵尸”企業產能本就不應該入產能帳本。

  企業投資項目依法依規由企業自主決策。水泥企業依托現有裝置向超低排放10、50、100目標治污減排投資項目，不新增產能可不制定產能置換方案。依托現有裝置追趕行業能效“領跑者”（2017年第一名葉城天山水泥有限責任公司可比熟料綜合能耗95.7kgce/t）節能降耗投資項目，不新增產能可不制定產能置換方案。依托現有裝置以達到安全標準化一級，在有限空間實施代替人工作業減少事故等投資項目，不新增產能可不制定產能置換方案。企業自主決策，認為通過自行或聯合重組方式減量置換新建生產線能取得合理投資回報，生產線升級了，節能減排了，兼顧協同處置了，使競爭乏力的過剩產能盡快退出了，為化解產能盡了一份力，有什么不可行的呢？更進一步說，企業延伸產業鏈，甚至跨行業合規合法投資行為都是企業自主權。

  在5月2日的國務院常務會議上，李克強總理明確要求，將企業開辦時間和工程建設項目審批時間壓減一半以上，進一步優化營商環境。李克強指出，落實中央經濟工作會議部署和《政府工作報告》任務，深化“放管服”改革，解決營商環境中存在的企業開辦和工程建設項目審批效率低、環節多、時間長等問題，有利于降低制度性交易成本、激發大眾創業萬眾創新活力。有關部門必須下大力氣解決，該減必須減。

  《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》使水泥企業的投資行為有章可循，有法可依。主管部門依法加強事中事后監管，符合深化“放管服”改革精神。沒有必要對水泥企業合法合規投資行為再加柵圍欄。