在煤炭行業經歷了價格持續低迷、經營異常困難的2015年之后，2016年2月，國務院印發《關于煤炭行業化解過剩產能 實現脫困發展的意見》，要求用3～5年的時間退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。新一輪煤炭“去產能”運動進入快車道，壓減任務被分解下達到地方，地方政府積極響應，2016年“去產能”目標為2.5億噸，實際完成2.9億噸；2017年目標為1.5億噸，上半年即已退出1.11億噸，到10月時再次提前完成了全年任務。

  與此同時，自2016年下半年以來，國內煤炭價格已經大幅攀升并保持在高位運行，進入2017年后，經濟形勢的好轉又帶動了煤炭消費需求的企穩回升，煤炭行業的“愁云慘淡”早已不復存在。

  在這種形勢下，是否已經到了適當給煤炭“去產能”熱度降降溫的時候了呢？

  產能壓減得與失

  與2000年左右那一輪煤炭“去產能”過程相比，當前的產能壓減行動呈現出兩個特點，即強調法制化和市場化。雖然行政化的痕跡依然很明顯，本輪“去產能”做到了依規而行，以環保、國土、質量、安全、能耗等多個層面的標準為依據，政府部門加大了監管執法力度，并采用信息公開和信用機制等手段，倒逼著違法違規以及不達標的落后產能退出。同時，在煤炭新舊產能更替方面，我國首創了產能置換指標交易體系，按照《關于實施減量置換嚴控煤炭新增產能有關事項的通知》（以下稱“發改能源〔2016〕1602號文”）等一系列文件，建設新煤礦必須拿一定量的舊產能置換，但現實情況是，部分企業內部能退出的煤礦不能支持其新建產能，而有的企業產能退出比較多，為了保證整個行業內產能置換的順利推進，政府開始引導企業進行產能置換指標的交易，這種市場化的手段，讓新煤礦承擔了一部分退出煤礦的安置責任，彌補了國家“去產能”獎補資金的不足，促進了落后煤礦的主動退出，屬于本輪煤炭“去產能”的創新舉措。

  客觀上來說，推行了近兩年的煤炭“去產能”確實取得了很大的成就：從量的角度來看，兩年退出產能超過4.4億噸，煤炭產能利用率在2017年第三季度回升到了69.0%，是2015年以來的最高水平；從煤質角度來看，部分劣質煤退出了市場，使我國商品煤質量整體得到了改善；從煤企經營角度來看，“去產能”成功拉升了國內煤炭價格，讓企業擺脫了虧損狀態；從產業發展角度看，產業集中度大幅提高，全國煤礦數量從2015年的1.08萬處減少到了2017年第三季度末的不足8000處，2017年前三季度，1200多處大型現代化煤礦產量占比達75%以上；從人員安置角度看，基本實現了平穩有序，沒有出現大的群體性事件。

  但是，對于煤炭“去產能”過程中出現的問題，也不能視而不見。

  “去產能”指標下達到地方后，地方政府官員將其視作了一個體現執政能力的指標，因此各地“去產能”特別積極，一些地區提出了“五年任務三年完成”或“五年任務兩年完成”的口號。但其實，中央政府在制定煤炭“去產能”規劃時，是考慮了未來市場供需情況的，結果地方政府層層加碼，打亂了“去產能”的節奏。地方政府在“去產能”過程中也沒有考慮本地區煤炭供需平衡的時段性、區域性問題，導致的結果是2017年局部地區出現了缺煤現象，全國層面的煤炭供需也是偏緊的。2017年前10個月，我國凈進口煤炭2.2億噸，同比增長了12.8%，以補充國內供給的不足。

  同樣因為“去產能”動作幅度過大、速度過快，部分地區的煤礦關停太過倉促。為了應付中央政府督導組的檢查，一些地區的煤礦力求盡快完成退出任務，在關閉過程中沒來得及完全拆除設備，井下設備也沒有完全撤出。這一方面造成了資源的浪費，另一方面也增加了退出煤礦的安全風險。此外，退出煤礦的資產和債務處置也有待進一步完善。

  在部分地區，即便是相對先進的煤礦也被列入了“去產能”的范圍。原因在于，中央政府不僅給地方下達了“去產能”任務，也給中央企業下達了任務，二者同時推進。在某一地區屬于先進產能的煤礦，在產業范圍跨越多個地區的中央企業內部看來就有可能屬于落后產能，因此也要關閉。從某種程度上來說，這一因素加劇了落后產能集中地區在“去產能”之后的煤炭短缺問題。

  由于退出煤礦拿到了財政獎補資金或者產能置換指標交易帶來的資金，本輪“去產能”過程對煤礦員工進行了比較好的安置，但不可否認，總體安置質量是比較低的，大都為企業內部轉崗，或者安排到一些公益性崗位，企業真正開展提高職工技能的培訓項目還比較少。

  產能置換舊與新

  總體而言，我國煤炭產能依舊是過剩的，所以在未來一段時期，煤炭“去產能”將繼續進行下去，只有將落后產能全部清退，才能夠實現煤炭產業的更好發展。不過，針對前期“去產能”過程中的“過激行為”，需要進行相應的修正與改進，建立可持續的落后產能退出與先進產能入市程序，保證國內煤炭市場的供需平衡。

  在未來的“去產能”過程中，中央政府更應該訴諸于長效機制與長效政策，政策重點應該是在前期“去產能”經驗的基礎上設框劃線，而不是像現在這樣針對每一個新出現的問題出臺具體的政策，后出臺的政策總在為先出臺的政策打補丁，疲于應付，也使得有關地區和企業在執行政策的過程中徒增了許多困惑。具體而言，“十三五”之后需要做好兩方面工作，其一，“去產能”不再是針對每一個地區下任務，而是全國一盤棋，根據經濟發展情況、全國產業布局、其他能源開發情況等各種外部條件，預判未來一段時期的國內煤炭需求；其二，對全國所有煤礦進行全生命周期監控，嚴格限制超能力生產，準確把握每一座煤礦的枯竭退出時間。做好了這兩條，才有可能做到有序“去產能”和新舊產能接續，從容地調度煤炭產能來滿足市場需求。比如，在假設煤炭需求持平的情況下，某一座煤礦將在5年后退出，共計退出產能100萬噸，那么就根據地區布局再新批100萬噸產能，新產能是在舊產能退出之前5年就規劃好的，而不是等到新舊產能銜接出了問題再想辦法解決。

  當前，新舊產能置換實行減量置換機制，即退出產能比新建產能只多不少，按照發改能源〔2016〕1602號文等文件的規定，不同條件的置換比例從100%～120%不等。下一步，隨著國內煤炭市場的供需變化，可以適當調整新舊產能置換的指標系數，保證煤炭產量能夠滿足市場需求。

  對于供需市場的意外波動，則可以通過煤炭進出口與儲煤機制加以解決。對于煤質和價格均有相對優勢的進口煤炭，我國不應該排斥，煤炭進口可以起到對國內市場波動的緩沖作用。另外，政府當前鼓勵儲煤場建設，但是就儲煤談儲煤，經濟性方面是不具備可行性的，這就需要地方和企業進行更多的商業模式探索，比如是否可以通過建設儲煤場對客戶進行長期鎖定等等。

  在所有這些舉措落實的過程中，監管非常重要，尤其是十九大報告提及的生態環境監管。當前階段，我國對能源、環保的監管力度不可謂不大，安監、環保督導一輪緊接著一輪，但是坦白地講，成熟的監管機制還沒有真正形成，現在只能依靠大批的督導人員去地方督查，這種形式不僅占用了大量人力、物力，也給企業的正常生產經營活動造成了影響。尋找更優的監管機制，將是政府部門躲不過去的任務。