自2014年實施的產能置換政策無疑是實現水泥去產能的最重要的措施之一，但在遏制水泥產能新增方面并未發揮應有的作用，水泥產能仍在增加，去產能工作任重道遠。究其原因，一是認識上尚存在誤區，二是產能置換政策本身偏軟，三是政策監管亟待加強。

  一、產能置換是實現水泥行業技術升級和遏制新增的最重要政策措施之一，但從實際執行效果看并沒有起到遏制水泥新增產能的作用

  早在2009年，國發【2009】38號《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》提出“嚴格控制新增水泥產能,執行等量淘汰落后產能的原則”。

  2013年，國發【2013】41號《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，又進一步提出“嚴禁建設新增產能項目，……對確有必要建設的項目，以等量或減量置換原則進行申報，……在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換，相關部門認定后依法依規補辦相關手續。”且在工信部落實41號文的《關于印發部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知（工信部產業【2015】127號）》中明確指出：“項目產能置換指標須為2011年及以后列入公告的企業淘汰產能。”

  2016年，國辦發【2016】34號更是“提出嚴禁新增產能，……2020年底前，嚴禁備案和新建擴大產能的水泥熟料建設項目；2017年底前，暫停實際控制人不同的企業間的水泥熟料產能置換。”

  可以看出，國務院三個抑制和化解產能嚴重過剩矛盾的重要文件中，都把禁止（控制）新增產能和產能置換作為最重要的措施之一，脈絡十分清晰，且措詞分量越來越重，對新增產能由“嚴格控制”變為“嚴禁新增”，對產能置換由“執行等量淘汰落后產能的原則”，轉變為“以等量或減量置換原則”，且落后產能已不能作為置換指標。之后，又進一步轉變到實際控制人不同的企業間的產能置換都被暫停。

  通過多年來政策去產能持續發力，終于使近兩年來水泥產能持續擴張趨勢開始逐步放緩。8年來新增熟料產能約9億噸，過剩程度持續加重，但產能置換政策對去產能的積極作用是無庸置疑的，如果沒有產能置換政策，我國水泥產能利用率可能達不到60%，甚至更糟。

  二、水泥產能仍在增加，去產能工作任重道遠。

  雖經“八年抗戰”，截止2017年6月底，全國實際熟料產能仍由2009年的11億噸增到20.2億噸，水泥產能由18.7億噸增至38.30億噸。2016年熟料產能利用率只有68%，水泥產能利用率只有62.74%，且在建熟料產能尚有0.64億噸。參照國外成熟經驗，產能利用率在80%以上才是合理的。如果要在2020年底前初步完成去產能的目標，考慮到我國水泥消費量已見頂，未來三年水泥需求下降、回轉窯實際產能高于設計產能等因素，初步測算，水泥行業在未來的3年時間內，要壓減熟料設計產能6.3億噸。任務十分艱巨，時間十分緊迫。

  三、消除誤區，進一步提高對水泥去產能的認識

  為什么8年抑制產能，4年去產能，路漫漫而收效甚微，未能奏效呢？筆者通過參加各種水泥去產能相關會議及閱讀各種新聞媒介上發表的諸多去產能的文章后認為，我們行業內外對水泥產能過剩的嚴重程度仍估計不足，導致部分人士對去產能的認識高度不夠，甚至存在誤區，這是去產能未能奏效的思想上的原因。

  首先，水泥產能過剩是嚴重的過剩。按照國發【2013】41號文的說法，是已造成了社會資源巨大浪費，降低了資源配置效率，阻礙了產業結構升級。

  其次是全面的嚴重過剩，而不是區域性的過剩。除上海、北京、天津已明確不發展水泥的直轄市外，每個省、每個區域不分東西南北都是嚴重過剩，只有嚴重過剩與極度過剩的區別，如新疆自治區的產能利用率只有三成，已屬極度過剩。

  其三是高水平產能的嚴重過剩。把目前所有落后水泥產能全部剔除在外，仍然是嚴重過剩，從當前的實際情況看，按工信部的標準列為落后產能的產能已大部分被淘汰或長期關停，只有少數省份仍有部分落后產能仍在維持生產。

  其四是“活產能”的嚴重過剩。近年來，由于市場競爭的原因及部分有責任、有擔當的水泥企業主動停窯的原因，社會上已有部分新型干法熟料生產線陸續停產，業內通常將連續停產1年以上的產能稱為“僵尸產能”，這些產能要恢復生產難度已很大，這部分產能占熟料產能的10%以上，相應的，仍在正常組織生產的產能稱為“活產能”，當前，即使剔除所有“僵尸產能”，單單“活產能”也已過剩20%以上；

  其五是實際產能的更嚴重的過剩。眾所周知，目前新型干法水泥熟料生產線的實際產能比設計產能要高出20-30%，如考慮此因素，當前，我國熟料產能利用率實際上都達不到50%。

  在當前水泥產能全面嚴重過剩的情況下，產能向優勢地區調整只能是個偽命題，如果新疆自治區過剩產能通過產能置換的方式向其它省份轉移，不但解決不了新疆地區產能極度過剩的問題，更會加劇其它省份的產能過剩，北方地區的過剩產能向南方地區轉移也只會是同樣的結果。

  另外，在“活產能”已嚴重過剩的情況下，如果“僵尸產能”還參與產能置換，只會是“僵尸產能”通過產能置換而“復活”，客觀上反而造成實際產能的增加。如果認為“僵尸產能”參與產能置換是一種合理妥善解決“僵尸企業”的一條有效的辦法，那是本末倒置，這種錯誤認識是極其有害的。

  四、去產能政策本身偏軟且有漏洞

  去產能政策本身偏軟且有漏洞也是未能奏效的一個重要原因，政策力度不足主要體現在以下五個方面。

  第一，仍在實行不能實現去產能的等量置換，而非減量置換。根據工信產業【2015】127號文，只有在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，必須實施減量置換，這些地區還只包括北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省，以及廣東的9市，對其它地區的規定只模糊地帶了句“以及其他環境敏感區域”。這樣的結果只能造成，我國當前大部分水泥熟料項目只進行了等量置換，而等量置換是不可能去產能的，且由于技術進步，采用了更為先進的工藝技術和更優良的裝備后，實際產能反而是增加的。

  第二，“僵尸產能”仍在參與產能置換，在客觀上反而造成了實際產能的增加。

  “僵尸產能”只會通過產能置換“借尸還魂”，把“僵尸產能”變為“活產能”，把“死老虎”變成“活老虎”，得不償失。

  第三，仍在實行無限制的跨區域產能置換，進一步加劇區域性的產能過剩。

  無限的跨區域產能置換，進一步加劇區域產能過剩，但產能置換也確實需要有一定的范圍，范圍劃分過小，會事實上造成沒有可供置換的產能的情況，根據我國的實際情況，筆者認為以地級市為單位，在同一地級市范圍內進行產能置換是最合理的。

  第四，實際控制人不同的企業間的產能置換，將降低產能置換的門檻。

  在國辦發【2016】34號文中規定：“2017年底前，暫停實際控制人不同的企業間的水泥熟料產能置換。”但是，2017年上半年又已過去，是應到了重新修訂規定，將“暫停”改為“禁止”了。

  第五，產能核定標準不完善，造成部分企業鉆漏洞，打擦邊球，使產能置換工作走樣甚至變味。

  自國發【2009】38號文發布以來，許多日產5000噸熟料水泥生產線，是按4000噸線或4500噸線申報并批準的。循此惡例，為規避產能置換政策，近年來，熟料項目“批小建大”十分普遍。

  五、政策監管亟待加強

  政策監管是去產能工作最重要的環節之一，監管不力，其它所有的努力都是徒勞，而由于某些地方政府官員所謂的“政績”及地方保護主義，政策監管反而演變成了地方政府保護。部分地方政府利用產能置換幫助違規清理項目變相“洗白”和置換后“批小建大”。

  從當前產能置換的實際情況看，重復置換、假置換現象非常普遍，甚至明令不允許作為置換指標的落后產能都有置換了三遍四遍的，有的地方政府甚至連遮遮掩掩也已不再了。8年來新增的9億噸熟料產能，有一半以上就是通過重復置換、假置換，變相洗白及置換后“批小建大”等造成的，數字觸目驚心。

  所以，筆者在此再次呼吁，要切實加強政策監管，加大政策問責力度。對嚴重違規項目切不能有“孩子已生下來了，又能怎么辦？”的惻隱之心，對嚴重違規者的仁慈，就是對遵紀守法者的侮辱！推而廣之是對行業去產能的傷害和殘忍，是對供給側結構改革的“陽奉陰違”！

  六、結語：有效的產能減量置換才能真正實現去產能

  產能置換是去產能的最重要的措施之一，實踐證明也是一個好的抓手，但是，只有實行減量的產能置換，范圍限定在“活產能”的產能置換，區域限定在同一地級市內部的產能置換，同一實際控制人的產能置換，有統一產能核定標準的產能置換，政策監管到位的產能置換，杜絕了假置換、重復置換的真實的產能置換才是有益的、有效的。我們必須消除誤區，進一步提高認識，切實增強責任感、緊迫感和使命感，沿著真實有效的產能置換的正確方向前進，真正地實現去產能。