2015年末召開的中央經濟工作會議，提出推進供給側結構性改革的“三去一降一補”五大任務，其中鋼鐵行業、煤炭行業的去產能任務是重中之重。2000年以來，鋼鐵行業、煤炭行業多次成為重復建設、產能過剩治理和產業結構調整的重點行業，政府為此投入了大量人力物力財力。如2016年，中央財政設立工業企業結構調整專項獎補資金，規模達兩年1000億元。更值得關注的是，近年來產能過剩問題不僅存在于鋼鐵、煤炭等傳統行業，而且開始向光伏、多晶硅等戰略性新興產業蔓延。從這個意義上講，厘清過剩產能產生的復雜原因及其背后的體制機制根源，是有效去產能的關鍵。對于鋼鐵行業的產能過剩，有兩個問題需要引起各界思考：一是鋼鐵行業的去產能問題為什么會循環反復地出現？二是缺水少礦的河北為什么會成為我國最大的鋼鐵基地？從這兩個問題的觀察和思考出發，可以正本清源，追溯產能過剩問題紛繁表象背后的真正邏輯，并從根本上找到應對諸多行業產能過剩之道。

      判斷產能是否過剩是一項困難的工作

      產能過剩這一概念從字面上很容易理解，就是指產能供給大于需求，供給能力存在一定閑置。與國外主要基于產業組織和市場結構等微觀視角的研究方法略有不同，國內研究較多強調從整體行業，或者宏觀經濟視角看待產能過剩問題，此時，就必須區分宏觀與微觀、正常的需求波動與體制性供給過剩、即期產能過剩與預期產能過剩等多方面的內容。從這個意義上講，在統計上準確判斷產能過剩，尤其是行業一段時期之后的產能過剩程度，十分困難。其中，最大的一個難點在于預測一個行業未來的供需狀態都存在很大不確定性。跨越這種信息鴻溝，無論是對企業自身而言，還是對政府部門而言，都是極大的挑戰。20世紀上半期，以米塞斯、哈耶克為代表的“奧地利學派”和以泰勒、蘭格為代表的“新古典市場社會主義學派”，圍繞著社會主義經濟核算問題展開了一場論戰，其中涉及中央計劃者是否能夠預測產品供求和價格等問題。在哈耶克看來，判斷一個行業未來的供需狀況需要大量的信息，中央計劃者不可能了解產品的所有相關信息。他甚至認為，由于激勵問題，中央計劃者根本不會盡可能地利用一切可資利用的知識參與到經濟生活中。但蘭格卻持相反的觀點，他認為中央計劃者對整個經濟體制的了解要比私人企業廣泛得多，因此中央計劃者可以模擬市場，從而實現社會經濟的一般均衡。哈耶克對蘭格模式進行了批判：“第一，真正負責的人并不是企業家而是那些批準企業家決策的政府官員；第二，所有棘手的難題實際上都是因創新自由及責任判定這兩個問題的不明確而產生的，而這兩個問題的存在又往往是與官僚制度緊密聯系在一起的。”

      事實上，蘭格的思想在當下的中國擁躉頗多。一種流行的看法是，政府部門對于行業供求動態狀況的了解好于單個企業，在判斷產能是否過剩方面勝過企業。這是潛伏在眾多專家和學者大腦中的計劃經濟觀念的衍生品。在企業相對獨立的市場經濟狀況下，除非假定政府部門的工作人員比企業部門的工作人員更聰明，擁有的行業信息更多，否則僅能認為政府部門對未來的判斷和一個企業的判斷是相同的。然而，我國眾多案例表明，在現實社會經濟生活中，政府部門對未來行業供求的判斷能力可能要劣于行業中單個企業的判斷能力，因為政府部門沒有人才優勢、信息優勢，也缺乏物質激勵和努力工作的激勵。更為重要的是，政府部門對行業供需狀況的判斷劣于市場中多個企業判斷后形成的行業供需狀況的自然結果。因為市場過程是系統性的、相互協調的一系列計劃修正，是分散的信息傳遞和知識交換而形成的最終結果，這恰恰是市場在資源配置中起決定性作用的機理所在。

      在判斷行業產能過剩方面，我國有眾多案例需要進一步探究。2003年是中國鋼鐵業的高速發展之年，鋼鐵行業固定資產投資額同比增長180.76%，整個行業高熱不止，進入鋼鐵行業的企業越來越多。著名的鐵本事件就發生在這一時期。2003年12月，國家出臺了《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》后，鐵本項目被緊急叫停。但是，盡管國家三令五申，我國鋼鐵行業仍迎來了大發展，2016年粗鋼、鋼材產量分別為80836.57萬噸、113801.24萬噸，為2003年的3.64倍和4.72倍。類似的典型案例也出現在電力、汽車、光伏等十幾個行業。亞洲金融危機期間，我國用電增長放緩，出現暫時性電力富余，部分地區出現“窩電”現象。相關政府部門對電力供需關系發生誤判，并導致嚴重決策失誤。從1999年至2002年的四年間，發電裝機的增長率逐年下降，分別為7.7%、6.9%、6%和5.3%。伴隨經濟好轉，2004年上半年全國有24個省級電網出現拉閘限電現象，2004年成為中國歷史上最強電荒之年。此外，2006年出臺的《關于汽車工業結構調整意見的通知》（下稱《通知》）預計，我國汽車市場需求不到600萬輛，全行業產能卻達到800萬輛，產能過剩的苗頭已經顯現，并有可能進一步加劇。為此，《通知》提出了多項措施，尋求結構調整和產能調控。不過，根據中國汽協的統計數據，2016年我國汽車產量為2811.88萬輛，銷量為2802.82萬輛。

      政府行政方式對去產能的影響

      一個行業的產品供需是一個動態平衡的過程。一段時期供給大于需求，就出現產能過剩，產品價格下降；一段時間供給少于需求，則就會出現產能不足，產品價格上升。因此，在一段時期行業供需不平衡是市場經濟常有的現象。在短期出現行業供需失衡而未出現產能嚴重過剩的情況下，政府部門也常常提出產能過剩的問題。這種情形的出現或是政府部門判斷失誤，但更多情況下是大型低效企業游說政府部門的結果，結果導致行業受到管制、低效企業得以維持，行業產業結構升級緩慢。例如，2006年相關部委已經認為，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業產能已經出現明顯過剩；水泥、煤炭、電力、紡織等行業雖然產需基本平衡，但在建規模很大，也潛藏著產能過剩問題，并出臺了多項化解產能過剩的政策措施，花費了巨額的財政資金應對當時的所謂產能過剩問題。但上述多數行業2006年與2016年產銷量對比卻顯示，多數行業并沒有出現嚴重的產能過剩，但由于進入這些行業受到管制，缺乏競爭導致低效企業大行其道，產業結構升級進展緩慢。

      一些情況下行業出現嚴重產能過剩，這被稱之為市場失靈。在這種狀況下，常常有專家學者認為市場自我化解產能過剩需要的時間長，會導致社會資源的浪費，而政府行政去產能可以更快。這種論調既沒有理論支撐，也沒有實證支持，在邏輯上也講不通。在產能過剩已經出現的情況下，無論是市場自身化解過剩產能，還是政府部門參與化解產能，已形成的過剩產能都形成了產業發展的固定成本。在產能過剩成為既定事實的情況下，需要論證市場自我化解產能過剩與政府通過控制產量、管制價格、給予補貼等行政方式化解產能過剩兩種方式的優劣問題。但是，即使行業出現了嚴重過剩產能情況，政府部門參與行業去產能的負面影響仍不容忽視。

      首先，政府部門行政手段去產能改變了市場的激勵約束機制，干擾了行業的正常調整，加大了行業供需的波動。在政府行政去產能的情況下，一些企業預計未來產量減少、價格上漲，單個企業的最佳應對策略是增加產量而不是按照政府部門的要求減少產量。在政府部門通過行政手段控制產量的情況下會推升價格，價格上漲會提高原來處于盈虧平衡的企業盈利水平，刺激企業提高產量，導致產量的實際上漲。2016年我國鋼鐵行業產量增加和價格上漲現象是值得思考的案例。我國鋼鐵生產企業眾多，產業集中度低。這樣的市場結構決定了只要還存在盈利，企業就有足夠的動力增產。受價格下降的影響，社會各方對鋼材的下游需求基本上持較為悲觀的態度，生鐵、粗鋼、鋼材產量在2015年2月至2016年6月累計同比是下降的。在相關政府部門行政性方式去產能的背景下，加之受房地產行業、汽車行業等需求端的影響，國內鋼材供需調整，導致了粗鋼等行業的價格與產量雙上升的局面。

      其次，政府行政方式去產能會導致行業產能過剩周期性地出現，也不利于產業結構升級。考察我國鋼鐵行業去產能的歷史，治理政策大多以嚴格的項目審批、嚴格的市場準入等行政手段為主。雖然2003年以后開始強調發揮市場的作用，但在具體措施上仍然主要依賴行政手段。以行政手段為主的治理政策，面對地方政府和企業的博弈，難以真正實現供求均衡和達到化解過剩產能的目的。其中一個重要原因是，政府部門很難區分高效率企業和低效率企業，去產能的結果可能是低效率企業該去的產能沒去，而高效率企業不該去的產能去了；僵尸企業沒有關閉，而一些較為健康的企業被關掉了。此外，在行政去產能的情況下，政府部門掌握了很多資源，這些資源也成為低效企業追逐的對象，并且是大量僵尸企業賴以存在的主要資源來源。顯然，在政府部門沒有以各種變通的方式輸血僵尸企業的情況下，僵尸企業由于無法從其他市場主體得到維持持續經營的資源，最終都會倒閉破產的。更為嚴重的后果是，在低效率受保護的企業留在行業內時，一方面這些企業根本沒有動力推動技術進步和產品升級，并因為其受到政府部門的保護而有能力抵制企業間的兼并、重組；另一方面低效率企業的存在及行政干預必然導致鋼鐵產品價格較高，這也將吸引高效率企業進入，而高效率企業進入必然導致產品增加、價格下降、低效率受保護企業出現虧損。此時低效率受保護企業又必然游說政府注資救助。這樣就形成了一個循環，鋼鐵行業周期性成為政府部門認定的產能過剩行業。一些其他競爭性行業也周期性被政府部門認定為產能過剩的原因也是如此。

      從我國情況看，周期性成為產能過剩的行業主要有以下特征。一是受管制壟斷行業。這些受管制行業的企業沒有動力推動技術進步和產業升級，高質量、低成本供給缺乏，受高利潤的驅動企業以各種方式進入到這些行業后，導致這些行業產能過剩。但這些受管制的低效率行業有很大的動力游說、俘獲政府部門推動行業去產能，或者提高行業進入的門檻，或者尋求注資、名目繁多的各類變形的財政補貼或者優惠信貸等。在享受隱性財政補貼的傳統行業可以找到多個案例。二是大型企業占主導地位的競爭性行業。這些大型企業成本高、質量差，在需求減少的背景下有能力游說政府部門推動行業去產能，并有能力從中獲得政府部門在去產能過程中支出的財政補貼等社會資源。實際上，國內一些產品質量差、價格高、產業結構升級慢的行業基本上都曾受到進入限制或者享受到政府部門或明或暗的補貼。

      市場化方式去產能是經濟轉型和產業升級的必由之路

      在市場自我調整、修正錯誤的情況下，作出錯誤判斷的企業受到損失，作出正確判斷的企業得以發展。在產能過剩比較嚴重的情況下，產品質量好、成本低的企業競爭力強，能夠生存下來；質量差、成本高、競爭力弱的企業由于虧損逐步退出市場。這樣，以優勝劣汰的方式化解行業的過剩產能。

      良性競爭的市場環境是促進產業結構調整升級和產業布局優化的關鍵。一般而言，在供給小于需求的行業，企業沒有動力降低成本、提高產品質量，結果行業技術進步的動力不足，產業結構升級也緩慢。在市場產能過剩、價格下降時，企業需要通過與其他企業競爭的方式尋求生存。按照熊彼特的創造性破壞理論，當行業景氣循環到谷底時，一些企業退出市場，而另一些企業則通過“創新”以求生存。當行業內多余的競爭者被淘汰出局，或是一些成功的企業“創新”出現時，行業的生產效率提高、利潤增加。當行業重新有利可圖的時候，它又會吸引新的競爭者投入，回到之前的狀態。在熊彼特看來，市場經濟的創造性與毀滅性是同源的。在熊彼特的“創造性破壞過程”中，競爭不僅僅是價格競爭，還有新商品、新技術、新供應來源、新組合形式的競爭。

      競爭是產業升級、行業技術進步的基礎。市場的競爭有兩種方式：一種是價格的競爭，一種是質量的競爭。政府應該更多地在制定和執行規則和標準上發揮作用，真正讓市場競爭是良性質量競爭，這樣才能真正以市場化、法治化的手段推動供給側結構性改革以及結構性調整。價格競爭是市場競爭的最基本形式，是在產品標準確定后，企業在同質產品基礎上的競爭。價格競爭的本質是成本的競爭，成本必須全面涵蓋生產經營過程中所發生的各類成本，如污染的成本，否則就會因成本外化而產生不公平的競爭。政府應該更多地在制定和執行環保、能耗和質量等規則和標準上發揮作用，才能避免出現“劣幣驅逐良幣”現象。質量競爭是企業為了擺脫行業內產品同質化的束縛，通過技術、創新等實現產品質量的差異化來獲取競爭力。競爭帶來的優勝劣汰壓力，會促使企業通過努力加快技術進步、產品創新和加強內部管理，提升產品質量，贏得市場競爭力。這樣就可以促進實現優秀企業的生存和持續發展，也可以促進產業結構轉型升級。總體看，在我國目前發展比較好、產業升級快的眾多行業中，如手機、電視機等行業，基本上都找不到政府嚴格限制準入、控制產量、管制價格、給予補貼的現象。

      市場化方式應對產能過剩是我國推動社會經濟結構轉型和產業結構轉型升級的必然選擇。只有以市場化方式應對產能過剩，才能從供給端入手，推動企業通過科技創新、產品升級為市場提供技術新、質量高、服務好的產品，推動產業向中高端邁進。只有以市場化方式應對產能過剩，才能通過倒逼機制，促使企業加快推進兼并重組，淘汰落后產能，有效整合行業內部資源，提高產業集中度。在行業產能過剩特別是嚴重產能過剩的情況下，整個行業的結構升級轉型必然要經歷一個陣痛，相關企業可能倒閉、大批人員可能失業，相關資源從一個行業流向另一個行業。這是資源配置優化的過程，其結果就是社會產業結構的升級。

      政府部門在應對當前產能過剩中的角色

      以鋼鐵業為例，從產業發展的視角看，河北屬于缺水、少礦地區，并不適合大規模發展高耗水、高污染的鋼鐵產業，但為什么河北最終發展成為了我國最大的鋼鐵產地？其中的主要原因在于：一是中央政府相關部門產業政策的不恰當干預。例如，寶鋼湛江項目和武鋼防城港項目，本來有利于改變鋼鐵產業北重南輕格局，雖然早在2008年就開展前期工作，但遲遲未獲批準，直到2012年才取得批文。二是地方政府的放任。地方政府以GDP為導向，對環保不夠重視，作為不夠，甚至放松環保要求吸引鋼鐵項目投資，結果是污染成本外部化。河北鋼鐵企業眾多，但除少數大型國企外，其余規模相對較小且多為民營，產能水平較低，控制污染排放方面的投入不足，污染成本外部化，環境污染問題日益嚴重。

      在我國社會經濟轉型時期，應對行業產能過剩，既要發揮市場在資源配置中起決定性作用，也要更好地發揮政府的作用。從以往情況看，“劣幣驅逐良幣”現象和產能過剩問題的出現，主要是沒有劃清政府和市場的邊界，政府或越位或缺位，影響了市場機制的發揮，無法形成良性競爭的市場環境。結果使得鋼鐵產能大起大落和過剩產能不斷反復，同時引起價格暴漲暴跌，陷入產能越去越多的怪圈，難以真正實現過剩產能的淘汰和“僵尸企業”的退出。在應對鋼鐵行業產能過剩過程中應重塑政府部門的角色。

      首先，要防止政府部門的亂作為。取消政府部門對鋼鐵行業過多的行政審批權，避免行政性手段資源配置，減少政府部門對鋼鐵行業的注資、救助等保護性措施，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，利用鋼鐵行業優勝劣汰的市場機制，促進鋼鐵行業的產業升級和結構轉型，消除鋼鐵行業過剩產能問題周期性成為政府部門任務的現象。確保政府部門在過剩產能行業尋求財政補貼、財政投入、優惠信貸等方面無所作為，減少各類政府產業基金、虧損補貼等政府投入的資源。政府部門對民營企業和混合所有制企業要遵循“法無授權不可為”，在相關政策執行缺少具體法律依據的，要按照已有法律規定執行。政府不遵守法治的典型現象是，在產能不足、價格上升的情況下，降低環保、質量、安全等各種準入；在產能過剩的狀況下執行更嚴格的環保、質量、安全等法律規定。

      其次，要防止政府部門的不作為。政府部門應做好規則和標準的制定，加強對環保、能耗等的監管執法，用法治化手段引導市場行為，通過成本內化減少外部性，為形成良性競爭的市場環境創造條件。在當前鋼鐵行業去產能過程中，政府要依靠法律、經濟和技術手段，如能耗標準、物耗標準、質量標準、環保標準、安全標準等減少、淘汰落后產能。對于沒有達標的企業，要督促限期改造，以此淘汰落后產能、高成本企業。