自19世紀上半頁開始,法國認真借鑒羅馬時期排水及城市規劃實際經驗,結合巴黎地質條件,從解決排水、防疫問題開始,對城市下水道系統進行了系統的規劃設計和大規模的建設。到1878年,在巴黎地區建成600公里排水管網。此后,經歷代不斷擴建,現已形成2374公里的排水及管廊系統。20世紀50年代,為推進拉德芳斯新區的開發建設,法國政府大力開展地下空間的開發利用,綜合實施13公里地鐵、地下公路、地下管廊建設,將地下綜合管廊建設推向了一個新的歷史階段。

  一、基本情況

  1.秉承歷史,順勢而為。為解決巴黎早期在街道中采用明渠直接排放城市污水、導致疫病流行人口大量死亡實際問題,1370年,巴黎蒙特街下建成第一條長約300米的密閉式排水廊道;到法國國王路易十四(1438-1715)統治初期,巴黎利用采礦形成的坑道修建主干排水系統;1832年,霍亂爆發后,巴黎干線排水廊道以每年8公里的速度增加。自1840年開始,巴黎開始在排水廊道內設置供水管線,產生了真正意義上的管廊;至1852年,巴黎建成排水廊道合計152公里,市內每條街道都有排水廊道。至1878年,巴黎市共建成排水廊道長度達到600公里,此后不斷擴建。

  2.規劃科學、技術成熟。在修建地下排水管線的過程中,歷代統治者結合城市規劃建設實際,科學布局地下廊道,并逐步將給水、電力、通信、中水等市政管網納入廊道之中,形成了較為完備的管道體系。在巴黎下水道博物館我們看到,管廊內各項設施完備,運行正常,各類管網與地上街道一一對應,數據收集工作科學有序,供水及中水、通訊管線依序排列,泵房及監控設施運轉井然,古老的巴黎下水道仍然在發揮著不可替代的作用。

  3.銳意改革、大膽創新。伴隨大規模地下管廊建設,巴黎地區的城鎮化也完成階段性任務,城市建設的重心轉為強化管理職能,完善管廊功能,提高管理水平,做好運行維護,健全各項機制。面對管廊建設施工難度大,周期長,資金需求集中,對環境的生活影響等實際問題,拉德芳斯地區管委會采取以房帶網,成本計入地價方式,對開發建設分組團、區塊核實地價,政府對地下管網提出建設規模、標注和具體要求,開發商自行組織建設,并與主干管網連通,有效解決了籌資難題,減輕了財政負擔。

  二、法國管廊運行維護的主要特點

  1.資金來源稅費并舉。經了解,法國居民繳納的稅收種類繁多,與管廊建設有關的主要有土地稅,居住稅。其由個人繳納的水費中,除飲用水處理,污水收集處理,排污費,取水費國家農業供水基金等收費項目外,還征收一定的增值稅。這些資金成為法國各級政府管廊建設運行管理的主要來源。

  2.經營方式靈活多樣。經過走訪蘇伊士公司,法國第20區政府及查閱資料,我們了解到,法國約3萬個供水和污水處理系統中,48%的供水系統和62%的污水處理系統由地方當局直接管理,其供水量只占全國總售水量的20%;私營水務公司向80%的人口提供飲用水并負責污水的收集處理。20世紀80年代后,法國主要有3家私營公司:蘇伊士、威立雅和薩爾,幾乎壟斷了除公有水務公司以外的所有給排水市場。同時,巴黎市還專門設置了下水道管理局,負責管廊的運營維護。巴黎各市轄區按照屬地原則分段管護地下管廊。

  3.運行機制協商確定。據介紹,法國政府采取特許經營方式,與企業簽訂合同,約定對方的權利義務,職責范圍,工程實施,資金籌集。同時,賦予地方各級政府充分的權限,如水價政策就是在國家(中央政府)的宏觀指導下,投資者、政府部門、用戶(企業私人居民)協商提出水價方案,舉行聽證會,簽署合同,議定相關費用標準。既促進水資源的可持續保護與合理開發利用,又保障企業、居民的合法權益;既拓寬融資渠道,提高財政資金的投入和使用效益,又促進市場的充分發育,達到了建設運營管理雙贏目標。

  4.保障機制上各級財政予以補助。通過查閱資料和實地了解,法國實行集權型國家預算管理制度和分稅制,中央財政收入占中央、大區、省、市鎮4級政府總預算的比重約66%,地方預算占34%,中央政府對地方的轉移支付占地方預算收入來源的25%,使得地方有較大的財力來調控水價或對運行維護給予財政補貼。以巴黎20區為例,區政府在收取入廊企業管線使用費的同時,可通過向上級財政申請局居住稅補助、區政府居住稅安排等方式籌集維修改造資金。

  三、啟示和建議

  1.盡力而為、量力而行推進管廊建設。法國大巴黎地區管廊建設雖然取得了較大的成果,但并未出現遍地開花,集中實施的現象,而是結合地域、規模、財力情況,選擇不同方式實施。如第95省、馬賽市,并未按照已有模式進行簡單復制,有條件上就建設,沒條件上怎么便捷經濟怎么來,極大地節約了投資成本。當前,我區地下綜合管廊從無到有,逐步進入集中建設的快車道,應當充分吸收借鑒發達國家先進經驗,科學推進管廊建設。一是堅持試點先行,重點突破的方式推進管廊建設。對列入國家試點的城市,集中財力予以支持;對具備條件但未列入國家試點的城市,各地可根據財力情況下積極探索;對地級市以下,城市和人口規模較小的縣(市)不宜推廣。二是堅持經濟適用、集中財力辦大事。按照國家供熱、燃氣必須入廊的政策,結合寧夏平原地區施工定額和所采用施工技術,地下管廊的綜合造價約1.2億元/公里,成本高企、施工難度大。在實際實施過程中,應優先安排城市新區規劃建設,一次建設、集中投入、動態平衡;對城市建成區、尤其是土地開發強度大、人口集中地段,宜建則建、宜埋則埋、逐步完善。三是堅持統籌實施,充分利用各種既有資源。按照十三五規劃(綱要)“著力構建多層次、現代化綜合交通運輸體系”戰略要求,“十三五”期間重點推進鐵路、公路及綜合交通樞紐,在今后的管廊建設過程中,可統籌考慮與軌道交通、交通廊道等與管廊建設模式,提升資源利用水平。

  2.統籌地上地下空間的開發利用。法國除了公共設施的地下空間利用外,還要求企業做好地下設施建設,并通過公共管網相互連接,這點給我留下了深刻的印象。建國后,我國為備戰,建成了一大批地下防控設施,形成了較為系統的地下空間網絡。目前,除了一些區段結合平戰需求作為商業設施外,大量的人防工程自成體系,公共部分閑置,利用效率低下。同時部分城市在城鎮化進程中,重地下空間的利用,輕地下空間的合理開發;重單體、局部的規劃,輕區域、全局的統籌考慮,地下空間開發還停留在配套建設,為商業服務,滿足人防政策需求上,理念還需更新,認識還需進一步深化。建議:一是在城市發展規劃和建設實施進程中,有計劃、分步驟地開展地下空間規劃的編制,統籌做好地上地下空間的開發利用。二是強化地下人防工程作為綜合廊道的技術、立法研究,促進城市既有地下空間的統籌布局,為實施地下綜合管廊奠定扎實基礎。三是促進公共交通、城市規劃、人防規劃等多規合一,加快完成重點區域和中心城市地下管線、空間普查和大數據庫建設,提升信息化管理水平,為統籌地上地下空間提供決策依據。四是強化規劃、建設管控,積極引導地下空間利用主體企業優先使用管廊。同時,嚴格城市管理綜合執法,完善收費機制,不斷提高管廊的利用效率。

  3.推進部際間的溝通協調。目前,除中央財政給予國家試點城市管廊建設一定的補助外,有條件的地方對省級試點也通過預算予以支持,但與每公里1億元左右的建設成本比較還遠遠不夠。建議:一是住建部牽頭,財政部、國家發改委配合,加強部際間投資政策銜接協調,集中財力辦大事,形成合力抓建設。同時,對已列入國家試點的城市,中央預算內基本建設資金中切塊安排的城市供水,連續給予支持。二是繼續研究項目融資,法律,稅收等方面的政策,并促進相關手段的協同配合。