2020年3月25日，經國務院同意，國家發(fā)改委會同工信部、公安部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、商務部、應急管理部、市場監(jiān)管總局、國家統(tǒng)計局、中國海警局、中國國家鐵路集團有限公司等十五部門和單位，聯(lián)合印發(fā)了《關于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。

《指導意見》干貨多多，聯(lián)系近半年來的其他砂石產業(yè)政策，國家似乎對砂石產業(yè)的以往政策進行某種程度的糾偏或調整，有峰回路轉、錦上添花之意。

◇2019年9月24日，水利部發(fā)布了《水利部辦公廳關于加快規(guī)劃編制工作、合理開發(fā)利用河道砂石資源的通知》指出，各地既要嚴厲打擊非法采砂，維護河勢穩(wěn)定，保護河道及生態(tài)安全；又在保證安全和生態(tài)的前提下，通過科學規(guī)劃、有效監(jiān)管，合理開發(fā)利用砂石資源。

◇2019年11月4日，工業(yè)和信息化部等十部門和單位發(fā)布了《關于推進機制砂石行業(yè)高質量發(fā)展的若干意見》（工信部聯(lián)原〔2019〕239號，以下簡稱《機制砂石若干意見》）。

◇2019年12月17日，自然資源部印發(fā)《關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》（自然資規(guī)〔2019〕5號）。

◇2019年12月31日，自然資源部發(fā)布了《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號，以下簡稱7號文）。7號文強調“開展砂石土等直接出讓采礦權的‘凈礦’出讓，積極推進其他礦種的‘凈礦’出讓，加強礦業(yè)權出讓前期準備工作，優(yōu)化礦業(yè)權出讓流程，提高服務效率”。需要注意的是，7號文將于2020年5月1日起實施，有效期三年。

總的來說，《指導意見》的發(fā)布對于砂石行業(yè)，特別是機制砂石行業(yè)意義重大，筆者從如下幾方面予以分析。

一、《指導意見》屬于砂石行業(yè)的重要產業(yè)政策

我國比較明確地提出和實行產業(yè)政策是從20世紀80年代后半期開始的，1986年在《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃（１９８６──１９９０）》中第一次正式使用了“產業(yè)政策”的概念。

國務院在《九十年代國家產業(yè)政策綱要》中明確規(guī)定產業(yè)政策由其制定，后來，逐漸演變?yōu)橹匾漠a業(yè)政策由國家發(fā)改委牽頭擬定經國務院批準發(fā)布或者以國務院名義發(fā)布。

因此，國家發(fā)改委是我國最重要的宏觀調控部門，是國務院的組成部門之一，但與其他組成部門相比，其地位又相對特殊。《指導意見》由國家發(fā)改委作為牽頭部門，并且被冠以“價格”字樣，說明該文件由發(fā)改委價格司牽頭起草，而近幾年砂石、水泥等重要基建物資的“漲姿勢”也是誘發(fā)國家發(fā)改委價格司出手的原因，畢竟“監(jiān)測預測預警價格變動，提出價格調控目標和政策建議”是價格司的重要職責之一。

其實，國家發(fā)改委關注砂石、水泥價格，早有跡象可循，例如，有媒體報道，2018年9月5日，國家發(fā)改委價格司曾向中國建筑材料聯(lián)合會發(fā)出《關于赴你協(xié)會開展砂石、水泥、混凝土等建材價格形勢調研的通知》；2019年11月20日，國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心主任曾帶隊到廣東省開展了水泥、砂石等建材市場專題調研。

由于國家發(fā)改委常通過產業(yè)政策對某特定產業(yè)進行宏觀調控，而砂石行業(yè)涉及河砂、湖砂、海砂、機制砂、再生砂等多個行業(yè)主管部門，因此，《指導意見》屬于砂石行業(yè)的產業(yè)政策，需要多個部門去協(xié)調、配合、落實，這或許就是《指導意見》強調“經國務院同意”，并且聯(lián)合國家統(tǒng)計局等十五個部門和單位的原因。

因此，筆者人為，《指導意見》是國家發(fā)改委深度調研的結果，肩負為工程建設保供應、為社會穩(wěn)增長穩(wěn)就業(yè)、為砂石行業(yè)高質量有序發(fā)展的使命。

二、砂石行業(yè)將迎來結構性調整期

建筑用砂石主要分為天然砂石、機制砂石、再生砂石三大類。其中，天然砂包括河湖砂、陸地砂、海砂，機制砂是由機械破碎母巖等制成的砂石。再生砂石主要是利用固廢資源制造的。

《指導意見》針對砂石行業(yè)的內部不同類型和用途，采取了區(qū)別對待的政策，即合理控制河湖砂開采，嚴格規(guī)范海砂使用，大力發(fā)展和推廣應用機制砂石，鼓勵利用再生砂石，鼓勵和支持綜合利用廢石、礦渣和尾礦等砂石資源，推動工程施工采挖砂石統(tǒng)籌利用，對防汛搶險等應急用砂石建立應急開采機制。

為了推動砂石行業(yè)主管部門的政策聯(lián)動，《指導意見》決定建立砂石保供穩(wěn)價工作協(xié)調機制，定期會商研究相關問題。

三、機制砂石迎來重要機遇期

建設用砂石是構筑混凝土骨架的關鍵原料，是工程建設中最基本且不可或缺的建筑材料。目前機制砂石已占建設用砂石的70%左右，隨著《指導意見》及部門和地方政府配套政策的落實，機制砂石占建設用砂石比例還會大大提高。范小強律師（聯(lián)系方式15810221485）長期關注砂石骨料爭議解決、并購及政策研究，如下判斷，供業(yè)內人士參考！

1.《指導意見》指出，要堅持先立后破，加快“開前門”和堅決“堵后門”并重，這是值得注意的調控思路轉變。

筆者理解，這意味著，經過前一段時間的河砂、海砂、建筑石料礦山綜合整治，矛盾的主要方面發(fā)生了轉變，環(huán)保等問題將階段性讓位于保砂石供給為基礎的保項目進度、保經濟增長。

2.《指導意見》強調：“加快落實《關于推進機制砂石行業(yè)高質量發(fā)展的若干意見》（工信部聯(lián)原〔2019〕239號）”

實際上，國家發(fā)改委也是《機制砂石若干意見》的會簽單位，該意見也構成砂石行業(yè)的產業(yè)政策之一，《機制砂石若干意見》中提到的發(fā)展目標、統(tǒng)籌布局、加快技術創(chuàng)新、嚴格質量管控、推動智能制造、推動聯(lián)合重組、促進產業(yè)集聚、推進融合發(fā)展、提升安全水平、推進綜合整治、強化政策聯(lián)動等要求，未來將會一步步夯實。

該文件的目標之一就是到2025年，國家要實現(xiàn)培育100家以上智能化、綠色化、質量高、管理好的企業(yè)。這意味著，機制砂石行業(yè)在今后數(shù)年將會更明顯呈現(xiàn)出強者逾強、弱者被并的市場現(xiàn)象，進入砂石行業(yè)第一陣營的競爭將很激烈。因此，當前的大型砂石骨料企業(yè)要充分重視，用好戰(zhàn)略機遇期。

3.今后兩年建筑石料采礦權出讓或將掀起一個小高潮

7號文要求砂石類采礦權必須凈采礦權出讓，《指導意見》要求“積極有序投放砂石采礦權”，這些政策的實施一方面增加了砂石投資者可選擇的投資標的，另一方面又一定程度上降低了投資砂石礦山的前期和建設風險。因此，今后兩年可能出現(xiàn)砂石骨料采礦權的出讓高潮。據(jù)初步統(tǒng)計，2020年3月25-26日，河南省洛陽市、安陽市、鶴壁市分別擬出讓一宗砂石骨料采礦權，起始價合計達6.923億元人民幣，其中河南省伊川縣鴉嶺鎮(zhèn)老虎窯建筑石料用灰?guī)r（砂巖）礦，生產規(guī)模為1000萬噸/年，起始價2.1億元；安陽縣下莊礦區(qū)建筑石料用灰?guī)r礦，生產規(guī)模為400萬噸/年，起始價為1.673億元；鶴壁市淇濱區(qū)大河澗鄉(xiāng)建筑石料用灰?guī)r礦，生產規(guī)模為500萬噸/年，起始價為3.15億元。

至于后續(xù)采礦權出讓結果和其他大型砂石采礦權出讓情況，筆者將持續(xù)關注。

4.今后兩年砂石骨料礦山新建及改擴建將掀起一個小高潮

筆者主意到，《指導意見》從保護社會資本平等投資砂石骨料、優(yōu)化機制砂石建設項目辦理手續(xù)、支持砂石項目升級改造、項目融資、采礦權延續(xù)等方面，為推動機制砂石產能釋放而助力。

例如《指導意見》強調“堅持一視同仁，積極吸引社會資本進入，允許和支持民營企業(yè)平等進入砂石礦山開采、河道采砂、海砂開采等行業(yè)，保護民營砂石生產企業(yè)合法權益。”“對符合條件的已設砂石采礦權，支持和引導地方依法予以延續(xù)登記，并推動盡快恢復正常生產。”等。

5.今后兩年或將掀起一輪砂石骨料項目并購的小高潮

《指導意見》指出，在引導中小砂石企業(yè)合規(guī)生產的同時，通過市場化辦法實現(xiàn)砂石礦山資源集約化、規(guī)模化開采，建設綠色礦山。

該表述與《機制砂石若干意見》強調的“鼓勵企業(yè)以資源、資本、技術、品牌、市場等為紐帶，通過市場化法治化手段實施兼并重組，壓減、改造機制砂石低效產能，提升產業(yè)集中度”相一致。上述表述，也是對地方省區(qū)在煤炭、金屬礦產資源整合的歷史經驗及教訓系統(tǒng)反思的結果。

市場是平等派，市場主體是理性的、趨利的，而法治是最好的營商環(huán)境。上市公司海螺水泥是較早投資砂石骨料的產業(yè)資本之一，又是投資最成功的，其2019年年報披露的骨料及石子業(yè)務毛利率高達70.6%[①]，就是明證，當然這不僅反映砂石骨料投資項目自身的高利潤性，還體現(xiàn)了項目管理的重要性。因此，砂石骨料市場的高利潤會自然引誘資本火速投入建筑石料采礦權一級市場或者對砂石骨料資源整合、兼并重組的二級市場，但投資者的合法權益及其對機制砂石的穩(wěn)定預期卻需要政策制定部門和各級監(jiān)管部門的法治化推進和法治化保障。

當前，建筑石料礦山無法以協(xié)議方式擴大礦區(qū)范圍，而變更生產規(guī)模審批也已被取消，因此，推動相鄰建筑石料礦山進行資源整合，或者由實力強勁的第三方對區(qū)域性小型建筑石料礦山進行兼并重組，是實現(xiàn)資源節(jié)約化、規(guī)模化開采的重要路徑。

四、小結

砂石骨料行業(yè)的新一輪投資機遇期已悄然來臨，臨淵羨魚不如退而結網，有興趣的投資者，需要充分謀劃，做足功課，謀定后動，精準出擊，其中法務投資是必不可少的事項之一。