2015年3月，李克強總理在十二屆全國人大三次會議《政府工作報告》中首次提出要提高全要素生產率，推動中國經濟發展模式從投入型轉向效率型，形成內生增長動力。在新常態下，國有企業面臨著同樣的增長動力的困境。提升全要素生產率，不僅是國有企業提高自身市場競爭力的手段，也是促進中國經濟實現內生增長模式的關鍵。因此，在當前新一輪國企改革大幕開啟之時，羅建鋼認為，其核心點要聚焦在如何提升全要素生產率上，同時呼應“萬眾創新”的要求。

  全要素生產率的概念和內涵

  全要素生產率(TotalFactorProductivity，TFP)的概念最早由Solow(1957)提出，指總產出增長中不能被勞動和資本等要素投入增長所解釋的“剩余”（又稱為索羅剩余），其提高意味著同樣的勞動和資本等要素投入可以得到更多的產出。作為廣義技術進步的度量指標，全要素生產率用于經濟增長源泉的核算，被新古典增長理論視為經濟長期增長的唯一源泉，在經濟增長以及增長方式轉變中具有重要意義。

  全要素生產率的變化可以分解為技術進步率、組織管理效率、規模效率和資源配置效率的變化。從歐美發達國家的經濟發展來看，其全要素生產率對經濟增長的貢獻可高達60%，而當前中國的全要素生產率在經濟增長中的比重只有37%，仍有很大的提升空間。

  全要素生產率的提高主要有以下兩個途徑：

  其一是在要素數量難以提高的前提下，加大科技創新投入，以科技創新推動企業優化升級。此外，加大人力資本投資，提升要素質量。

  其二是在要素質量難以有大的突破時，通過打破各種制度障礙、創新要素組合方式，消除制度性障礙，釋放新的要素供給并提高要素資源配置效率。

  從全要素生產率視角看國有企業改革的問題

  1）技術創新不足

  首先是技術創新投入不足，缺少對技術創新的激勵機制。國有企業經營者在任命制下具有典型的決策短期化傾向，更加注重短期和有形的收益，與技術創新的戰略性長期化周期相沖突，導致創新投入不足。同時，企業缺少促進自主創新的制度設計，尤其是鼓勵創新的激勵機制。其次，企業缺乏對知識產權的保護機制，科研人員利益得不到保護，創新熱情受到嚴重影響。與此同時，缺乏對無形資產的績效評價，在對國有企業的績效評價中，技術專利等知識產權往往被忽視，這也會影響到企業創新的積極性。

  2）公司治理結構不完善

  第一，公司治理結構的核心就是董事會制度的建設。由于國有企業一直在“泛行政化”狀態下運營，董事會和經營層的人員基本上都是由相關部門任命并交叉任職，市場選聘經營者只是一個補充。在市場化的職業經理人制度沒有建立的情況下，市場擇人機制也一定會存在缺陷。這種公司治理結構“三權”不能有效制衡，必然存在“一把手說了算”的“內部人控制”局面，組織效率表面上看似很高，但“逆向選擇”和“道德風險”在所難免。

  第二，國有企業管理機制不順。主要是激勵約束機制不完善，既不能根據企業經營者經營管理績效、風險、責任確定薪酬，建立市場化薪酬協商機制；也不能讓企業管理人員能上能下，員工能進能出，收入能增能減。激勵約束不到位，組織效率低下。

  第三，企業組織機構繁多，人員冗雜。當前國有企業的組織機構設置仍然存在不合理之處。集團管理機構過于龐大，人浮于事，這種不合理的機構設置加大了企業的成本，并嚴重影響了企業全要素生產率的提高。

  3）規模和資源配置效率較為低下

  國有企業由于內生動力不足導致規模和資源配置效率不高，也是全要素生產率低下的原因。當前國有企業在規模和資源配置上存在兩大問題：其一，產能過剩嚴重。2007年次貸危機爆發后，中國經濟也受波及，國家推出了4萬億元刺激計劃，而這4萬億元大多投資到了國有企業。導致的后果是，加劇了產能過剩。其二，國有企業較為普遍地存在資源壟斷現象。長期以來，國有企業對銀行低利率資金、行業準入等資源壟斷廣受詬病。由于國家存在對國有企業的“隱形擔保”，導致銀行一直視國有企業為優質客戶，因此國有企業從來都不擔心資金鏈的問題，導致對企業的成本控制較為松懈，資金使用效率低下。此外，由于行業準入限制，很多經營性行業都存在國有企業壟斷現象，民營資本無法進入，降低了行業的競爭性，致使國企的發展和改革動力不足。這不僅影響了國企的效率，而且不利于整個經濟社會資源配置效率的提升。

  4）國有企業監管體制存在制度性抑制因素

  2003年初成立的國務院國資委被賦予了196戶中央企業的出資人和監管職能，國有資產監管體制擺脫了“九龍治水”的局面，政企分開也前進了一大步，10多年來的改革卓有成效。但是，市場化的出資人和行政化的國務院特設機構的雙重角色，既使國資委陷入了尷尬的境地，管多了企業叫苦連天，管少了出問題要擔責，又使企業在這種監管框架下難以成為真正的市場主體，其運營模式也無法脫離行政化色彩。大多數企業處于行業壟斷性地位，無論是制度創新還是技術創新都缺乏足夠的壓力和動力。因此，現有的監管體制框架下，企業更偏好短期內增加投入進行擴張來增加產出，而不愿意使用通過創新等提高全要素生產率的長期性手段爭取其市場地位。現有的考核機制中也沒有對企業的全要素生產率考核的指標，在導向上更多的傾向于對年度和3年任期業績的考核，這也會對企業的各種創新形成一種制度性抑制。

  新一輪國有企業改革的核心

  應全面提高全要素生產率

  自2014年后，新一輪國企改革逐漸拉開帷幕。此輪國企改革面臨著國內外復雜的經濟形勢。世界經濟在持續低迷中徘徊，復蘇仍有待時日。以美國和德國為代表的發達國家加快產業升級，紛紛提出制造業的“再工業化”，“互聯網+”和“工業4.0”概念頻出。新一輪科技和產業革命正在醞釀，以期帶領各經濟體向中高端經濟水平邁進。國內經濟增速下滑、發展方式集約化、產業結構調整以及經濟動力轉換成為新常態。總的來說，通過要素投入驅動增長的時代已經過去，經濟發展方式向以要素集約化提升全要素生產率的經濟增長方式轉變。因而，一方面要加強供給側改革，調整經濟結構和產業結構，另一方面，需進一步降低企業的交易成本，包括融資成本和稅費的降低。因此，新一輪國企改革需抓住全球經濟放緩和產業變革的歷史機遇期，應對來自國際的激烈競爭和國內經濟轉型升級的壓力，以產能轉換為切入點，通過體制改革和機制創新，提升全要素生產率水平，來引領中國經濟的轉型升級。

  1）健全科技創新的體制機制促進技術進步

  創新是一個國家發展的第一動力，也是企業發展的動力源(600405,股吧)泉。因而，國有企業應加大技術創新投入，調動更多的資源來推動技術進步。除了加大引入國外先進技術，國有企業也需加強自主創新能力，通過新技術的開發來不斷提高全要素生產率。具體來說，企業可以通過以下制度的設計來促進企業的技術創新。

  第一,國有企業應成為獨立的創新主體。獨立的創新主體意味著要保證國有企業的生產經營業務中，收益與風險的高度對稱，促使企業自主開展科技研發等自主創新業務。換言之，從國有企業經營者的角度來說，應將創新活動收益的長期性與經營者的短期剩余索取權相匹配。如此一來，才能激發國有企業經營者對自主創新活動投入的熱情。

  第二，建立健全自主創新的體制機制。一方面，應在企業內建立系統的科研體系，體系中具體可設立戰略、研發、執行三個層次的部門，從企業發展的長期戰略出發，制定技術研發的中長期目標，然后通過技術開發和引進等中間部門來具體進行企業技術創新的投入，最后通過執行層來加強對研發成果的應用和保護，并鏈接技術部門和生產部門，促進技術創新快速向生產力的轉化，實現技術創新與市場之間的互動和銜接。另一方面，加強國有企業職工技術創新激勵機制設計。制定并完善技術創新的成果評估制度和獎勵機制，提高對技術創新人員的激勵力度，以提高員工自主創新的積極性。

  第三，充分借助第三方力量，加強技術創新。大多數國有企業在技術創新上都相對保守，因而與第三方進行合作不失為一個不錯的選擇。比如，可建立混合所有制的研發機構，或者臨時聘請相關行業專家從事科技攻關和專項研究，也可以搭建創新平臺來加強產學研合作，這種合作形式可以有助于資源共享，分散風險，提高技術的研發和利用效率。

  第四，健全國有企業無形資產的評價體系。隨著知識經濟時代的來臨，企業的知識產權、技術專利及品牌價值在市場競爭中發揮越來越重要的作用。無形資產是企業內部技術創新和人力資本積累的重要體現，是對品牌、技術專利、商譽等進行市場價值的評估。企業需重視自身無形資產的積累，同時也應重視對國有企業無形資產的績效評價，以提升企業的軟實力。唯有如此，國有企業才能取得長足發展，在國際競爭中立于不敗之地。

  2）推進企業組織制度改革提升管理效率

  第一，市場化選聘企業經營者，推行職業經理人制度。采取公開遴選、競聘上崗、人才中介機構推薦等市場化方式遴選職業經理人。通過建立激勵約束機制激發職業經理人的責任心和創造性，抑制其不良的動機和行為。比如對職業經理人采取市場化的薪酬激勵，使薪酬水平與經理人的業務水平成正比。其中，對于上市公司來說，可以采用期權激勵的方式將經理人的利益與公司直接綁定，提高國企職業經理人的工作積極性。而對于非上市公司來說，可以采取新增利潤分成等制度等。

  第二，精簡管理機構，推進事業部制改革。針對國有企業自身龐大的組織架構，首先要識別其中的臃腫部門和利潤中心，對于臃腫部門，要進行大刀闊斧的精簡或合并；對于利潤中心，要提高其在企業的地位，加大資金和后臺部門的支持。也可以考慮對于產生利潤的前臺部門進行事業部制改革，以增強其業務經營的自主性，從而提高部門的決策效率，并增強其工作的積極性。

  第三，健全企業管理制度。做到管理流程制度化和標準化。一方面，是確保所有員工都能按規則辦事，明確各方責任，防止出現因為私人感情或是制度漏洞，員工未走管理流程，最后導致的業務風險或差錯責任不清。另一方面，通過標準化的業務管理，提高員工的工作效率。此外，獎懲機制要制度化，設置優勝劣汰的晉級和淘汰制度，讓有才華的員工有機會脫穎而出，也避免搭便車現象的出現。

  3）做好“三量改革”提高規模和資源配置效率

  隨著信息化的進一步推進，“互聯網＋”和“工業4.0”的興起催生了一大批新興產業。因而，當務之急需優化國有資本的產業布局，提高國有企業的資源配置效率。而具體的做法即是呼應供給側改革，對國有企業推行主動減量、盤活存量、做好增量的“三量改革”。

  一是主動減量。產能過剩的行業如鋼鐵、煤炭和水泥等大都處于供給嚴重過剩階段，部分企業內部也存在結構性過剩的現象，因此，企業內部的結構性調整尤為重要，對于嚴重過剩的產品要主動進行減量。對于企業內部結構調整無望長期虧損企業或僵尸企業，要通過適當方式堅決退出，做好破產清算工作。對于企業中的低效無效資產，進行變賣和清理。要加大結構性調整力度，對產能過剩行業進行總量控制，提升行業活力。

  二是盤活存量。對于存量國有企業，通過兼并重組、內部技術制度創新等手段，提升國企的運行效率。在實際操作層面，可通過強強聯合，減少同行業無效競爭。并以資源集約化和利益共享原則為起點，加強企業間的技術交易和信息互通，使沉淀的資源或資金得到更好的利用。此外，利用好資本市場的力量，加快國有企業資產證券化的過程，通過引入其他資本盤活企業現有資產。

  三是做好增量。未來產業將會繼續向智能制造及以互聯網為代表的第三產業演進，這些行業也是經濟新的增長點所在，但卻恰恰是國有企業比較薄弱的方面。因而，未來國有企業應根據自身情況，通過收購等方式加快在上述行業的布局，并根據自身產業優勢，加快與現有互聯網行業龍頭企業的合作。同時，國有企業通過自行研發，在現有產業基礎上做好價值鏈的延伸。

  4）創新國有資本監管體制

  一是建立以“管資本”為核心的“三層次”管理體制。第一層次是國務院國資委，代表國務院履行國有資本監管職能。第二層次是國有資本運營公司和國有資本投資公司，具體履行國有資本出資人職能。國有資本運營公司是國家授權經營國有資本的公司制企業，專門從事資本運營，不投資實業。運營的對象是持有的國有資本（股本），包括國有企業的產權和股權，通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值。國有資本投資公司也是國家授權經營國有資本的公司制企業，其經營模式是以投資融資和項目建設為主，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構，主要投資和發展國民經濟的重要行業、關鍵領域、戰略性新興產業和優勢支柱性產業，通過資產經營和管理實現國有資本保值增值。第三層次是國有獨資、控股和參股企業，作為市場主體，按照“公司法”規則運行。

  二是將國有企業按照其經濟和社會屬性分為商業類和公益類，實行分類監管。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，依照國有企業不同的功能定位，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。

  三是推進國有企業集團層面的公司制股份制改革。對于國有企業集團層面的改革，可積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。根據不同企業的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。

  四是以董事會建設為核心，健全公司治理結構。在國有獨資的國有資本運營和投資公司及集團層面，繼續推行外部董事制度，形成權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，明晰三大機構的權力邊界，實現規范的公司治理。在董事會層面，要依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等決策性權力，經理層在執行董事會決策的基礎上充分發揮經營自主權，監事會要切實發揮好監督作用，以保障公司治理依法、依規、高效運轉，從制度上提升企業的全要素生產率。