國家發展和改革委員會會同自然資源部、工業和信息化部、生態環境部、水利部、交通運輸部、住房與城鄉建設部，公安部、市場監管總局、應急管理部、國家鐵路集團、中國海警局、商務部聯合印發了《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》包括總體要求、推動機制砂產業高質量發展、加強河道采砂綜合整治與利用、逐步有序推進海砂資源利用、積極推動砂源替代利用、進一步壓實地方責任、進一步加強市場監管、建立健全工作機制8個部分。現就《意見》主體內容進行解讀，并對生態環境保護工作相關工作重點進行闡述。

一、關于《意見》出臺的背景

砂石是工程建設中最基本且不可或缺的建筑材料，近年來出現了供給不足和價格上漲的現象。《意見》出臺的目的是穩定砂石市場供應、保持價格總體平穩，促進行業健康有序發展。正確分析砂石價格上漲的背景原因，對于提出緩解資源緊缺的對策十分必要。

（一）供需矛盾是造成砂石價格上漲的主要原因

2016年以來，砂石行業價格出現波動式上漲，是由河砂自然資源補給大幅減少、砂石市場需求猛增、砂石替代資源發展不足等多種因素造成的。

一方面，我國主要江河年輸砂量均呈明顯下降趨勢。1959～2007年我國長江、黃河、珠江、松花江、遼河、海河、淮河、錢塘江和閩江等9條河流，總輸砂量降低500億噸，其中，庫壩攔砂減砂量為280億噸，占56%;水土保持措施減砂量為115億噸，占23%;工農業用水減砂量為75億噸，占15%;河道采砂減砂量為30億噸，占6%。與上世紀70年代相比，黃河輸砂量減少了89%，長江輸砂量減少了68%；珠江2000～2005年的平均輸砂量不到最高水平的一半。主要河流總入海輸砂量從1955～1968年的20.3億噸/年降至1997～2010年的5.0億噸/年，減幅達78.5%。

另一方面，市場砂石需求持續增加。隨著我國經濟不斷發展，城鎮化建設速度加快，基礎設施建設投入不斷加大，砂石需求量相應持續增加。僅2016年至2018年，全國砂石骨料需求量就由約180億噸增至200億噸，增幅約11.1%。

與此同時，替代砂源保障能力薄弱。隨著天然砂石資源約束趨緊，機制砂石逐漸成為我國建設用砂石的主要來源。但是，機制砂石行業還面臨著質量保障能力弱、開發成本高等問題。另外，海砂、荒漠砂等資源的替代利用仍存在技術差距，大宗工業固體廢棄物等資源再生利用不足。

（二）低廉不是自然砂石資源的合理價值

造成自然資源價格低廉的還有競爭因素和未納入環境成本。長期以來砂石行業過度發展導致產能過剩和低價競爭，導致砂石的價格就應該如此低廉的錯誤認知。這種現象在我國許多行業都曾出現過，有色金屬、稀土等資源依賴型行業，都曾因為盲目發展、產能過剩，造成企業間相互壓價，高價值、高品質的產品都被做成“白菜價”。另一方面，采砂導致的直接環境損害和生態系統服務損失未計入商品成本。由于流域水土流失治理成效的逐漸顯現，河流輸砂量持續減少，砂石資源的稀缺性將與日俱增；隨著全社會對綠水青山價值認同度的提高，河流生態系統的自然價值會越來越高。早在上世紀九十年代，英國、德國、荷蘭、瑞士、法國等國家就已全面禁止河道采砂，意大利、葡萄牙和新西蘭已經開始限制或禁止河道采砂。因此，就我國現在生態文明的發展進程看，砂石價格的上漲其實是一定程度上回歸了自然資源應有的價值。

（三）資源供給必須多元化、綠色化

長期以來，砂石領域執法監管力度偏軟，資源無序開采普遍存在，非法開采遍地開花，成本很低，導致砂石市場出現混亂局面。經過一段時間的強化治理，行業粗放發展的趨勢得到扭轉，市場得到規范。但是，在執法監管全面趨嚴的情況下，一些地方政府整治工作簡單粗放，出臺了一些全域禁采的政策，導致局部地區采砂采石企業集中關停。在“堵后門”的同時，沒有及時做好“開前門”工作，使砂石市場供應緊張、價格上漲，甚至出現低質砂石混入市場流通，給工程建設質量帶來隱患。

《意見》的出臺，將引導砂石行業調整成為機制砂、河砂、工業固廢制砂以及海砂等多元渠道并存的結構模式，對于提升砂石市場供應能力，穩定砂石價格具有重要意義。

二、關于“總體要求”

《意見》在處理近期經濟發展需求和長期生態環境保護的關系上，以“有序”和“健康”為核心目標，提出了“加快‘開前門’、堅決‘堵后門’”的鮮明原則；既以“先立后破”解決當前市場對砂石資源“供需平衡、價格合理”的有序發展需求，又以“產業規模化、標準化、生態化”作為產業健康發展的目標方向，還以“合理控制河湖砂開采、逐步提升機制砂等替代砂源利用比重”作為供給結構持續調整的具體路徑；充分體現了在發展中保護、在保護中發展并向高質量目標有序轉型的戰略思路，也體現了自“既要綠水青山、又要金山銀山”向“寧要綠水青山，不要金山銀山”的有序演進。

三、關于“推動機制砂產業高質量發展”

建設用砂石包括天然砂石、機制砂石兩類。天然砂石主要源于山川河流。依據《砂石行業綠色礦山建設規范》（DZ/T0316）中的定義，機制砂石是指由原生巖石礦山資源經機械破碎、篩分、整形等工藝加工制成的砂石顆粒。隨著天然砂石資源枯竭，機制砂石逐漸替代天然砂石彌補市場需求，目前我國機制砂石已占建設用砂石的近70%。目前，機制砂石生產已由簡單分散的人工或半機械的作坊逐步轉變為標準化規模化的工廠，但機制砂石行業還面臨著質量保障能力弱、產業結構不合理、綠色發展水平低、局部供求不平衡等突出問題。2019年，工業和信息化部等10部門印發了《關于推進機制砂石行業高質量發展的若干意見》（工信部聯原〔2019〕239號）重點應對產業發展落后問題。

《意見》提出要大力發展和推廣應用機制砂，以主要依靠機制砂滿足建設需要作為立足點和著力點，不斷提高機制砂應用比重。在區域布局上，《意見》提出“支持京津冀及周邊、長三角等重點區域投放大型砂石采礦權”。在污染防治方面，強調了“建設綠色礦山”的要求以及“加快建設一批大型礦石生產基地與加工集散中心，有效改善礦石產業‘小、零、散、亂’的局面”。

城市群周邊機制砂產能的投放，客觀上加大了區域大氣環境保護工作壓力。應高水平建設并全面達到《砂石行業綠色礦山建設標準》。礦山選址應同時符合國家的法律法規和產業政策、礦產資源規劃、地質環境保護規劃，嚴格遵守國家公園、自然保護區和自然公園（風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、水利風景名勝區等）以及生態保護紅線的管控要求，且礦山開采不得對主要交通干線和旅游公路兩側直觀可視范圍內的地貌景觀造成影響和破壞。開采礦山應按規定進行環境影響評價和地質災害評估，制定并實施相應的生態環境保護和復墾方案并確保達到國家和省的有關標準，實現環境生態化、開采方式科學化、資源利用高效化以及管理信息數字化。

四、關于“加強河道采砂綜合整治與利用”

就河道采砂，《意見》提出了“綜合整治”和“利用”兩方面的要求，通過嚴打、清理和利用三種路徑落實。

第一，依法嚴厲打擊非法采礦。河道采砂可能造成河床底質、河道形態以及流速格局的改變，損害魚類、底棲生物、沉水植物等水生生物及其生境，造成水質污染，干擾灘涂濱岸帶并導致植物入侵，威脅橋梁構筑物等安全；棄采后生態系統恢復緩慢。《意見》提出“針對長期存在的無證開采、不按許可要求采砂等非法開采行為，保持高壓態勢，加大打擊力度，嚴防非法采砂反彈”。國家實施河道采砂許可制度，采砂單位應依法取得采砂許可證，并嚴格依照許可的采砂地點、開采范圍、高程，作業方式、現場清理方案以及許可證有效期限等要求施工。

第二，合理開發利用河道砂石資源。通過加快編制河道采砂規劃，作為河道采砂許可、管理和監督檢查的依據。先立后破，嚴格依法依規科學劃定禁采區、禁采期，結合當地建設需求，合理確定采石場限制數量，有序提供合法采砂渠道，清理取消一些地區對采砂場不合理的“一刀切”式的禁采區、禁采期設置以及全年、全域禁采的極端限制。

河道采砂的禁采區包括飲用水水源保護區、水產種質資源保護區、自然保護區、風景名勝區等現有法律規定的禁止開發區域以及防洪工程、基礎設施的安全保護范圍。主汛期、超過防洪警戒水位期間應當確定為禁采期。在可采區、可采期內，因防洪、河勢改變、水工程建設、水生態環境遭受嚴重改變以及有重大水上活動等情形不宜采砂的，縣級以上人民政府河道采砂主管部門應當劃定臨時禁采區或者規定臨時禁采期。河道采砂實施總量控制制度，規劃應根據資源儲量、動態補給量以及對下游的影響，科學限定區域和單個開采區的年度采砂控制量。

第三，聯合實施水利工程與砂石利用。《意見》提出利用河道、航道疏浚和以三峽水庫為試點清淤獲取砂石資源的路徑。對于為保障行洪、航運安全確需疏浚和清淤的河道或水庫，應開展工程生態環境影響評價，合并實施水生態系統修復工程。

五、關于“逐步有序推進海砂資源利用”

海砂作為一種重要的砂石資源，《意見》重點強調了合理開采和規范利用兩個方面，其中包括“建立完善海砂開采管理長效機制”。

我國砂質海岸長度占大陸海岸線長度的25.6%，具有豐富的陸源沉積物來源，近岸和廣闊的大陸架淺海區域也蘊藏著豐富的砂礦資源。目前海砂利用主要集中在臨海工業、港口碼頭、濱海旅游設施建設等圍填海領域。由于海砂中氯離子銹蝕鋼筋會導致建筑開裂，未經淡化的海砂不得用于建筑領域。2018年，住房和城鄉建設部等8部門聯合印發《關于加強海砂開采運輸銷售使用管理通知》（建質﹝2018﹞108號），嚴格控制違法違規海砂流入建筑市場。

海砂是一種重要的海洋生態環境要素。濫采海砂造成的生態環境影響包括海岸侵蝕和海水倒灌，懸浮物濃度增加，作業油污、廢水以及垃圾污染，底質變化影響海洋生物棲息、繁殖，魚類資源削減，以及港口、航道以及工程設施安全風險等。

對海砂開采活動管理必須以保護海洋生態環境和海洋設施為前提,符合《全國海洋功能區劃》和各省《海洋生態紅線保護規劃》。編制區域海砂開采規劃應在調查海砂資源儲量和空間分布的基礎上科學確定禁采區、禁采期及可采區、可采深度、年允許開采量等。禁止在海洋保護區、侵蝕岸段、防護林帶毗鄰海域及重要經濟魚類的產卵場、越冬場和索餌場開采海砂等固體礦產資源。加強海砂開采項目的環境準入，嚴格控制近岸海域海砂開采的數量、范圍和強度,防止海岸侵蝕等海洋災害的發生；加強對海島采石及其他礦產資源開發活動的管理,防止對海島及周圍海域生態環境進行破壞。

六、關于“積極推進砂源替代利用”

《意見》提出廢石尾礦安全綜合利用、建筑拆除垃圾等固廢資源制造再生砂石、工程施工采挖砂石統籌利用以及推廣鋼結構裝配式建筑4種砂石替代方式。

據統計，我國每年產生各類大宗工業固體廢棄物堆存量超過百億噸，其中各類礦山的尾礦堆存量超過50億噸，僅鐵尾礦就達15億噸；2017年城市建筑垃圾超過27億噸；2019年全國鋼產量近10億噸，鋼渣達2億噸，綜合利用率僅30%左右；磷化工行業產生的磷石膏堆存量超過7億噸，并且以每年5千萬噸的速度遞增。推廣大宗工業固體廢棄物資源利用，以工業固廢為原料生產砂石類產品，不僅可以有效降低工業固廢堆存占用土地等生態環境問題，同時也可以作為砂石市場的一個重要補充。目前部分地方已開展了工業固廢應用于建筑行業的試點示范工作，如四川、貴州開展了以磷石膏砂漿替代原有水泥砂漿應用于建筑工程中的示范。

進一步開拓砂石原料，研究海砂、荒漠砂安全利用技術，加快各類砂石的工程應用試點示范和推廣，拓展各種不同砂源的多領域應用。鼓勵砂石的分品質梯級使用，如高品質、高純度石英砂應更多應用于工業原料，避免廉價應用于建筑市場。

七、砂石行業環境管理的原則

《意見》提出了堅持“開前門，堵后門”的原則。

“開前門”就是鼓勵未達到相關要求的企業進行升級改造，完善必要設施設備，盡快復工復產；對于開采企業造成的生態環境影響和破壞，依據“邊開采、邊治理”的原則，督促企業完成治理和修復工作，確保生態環境修復治理工作到位。凡沒有法律法規規章依據的執法事項一律取消。需要保留或新增的執法事項，要依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查。嚴禁為應付督察不分青紅皂白地采取緊急停工停業停產等簡單粗暴行為，以及“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法；應當妥善處理、分類施策、有序推進，堅決禁止搞“一刀切”行為。

“堵后門”就是對于法律法規有明確要求的自然保護區、飲用水源保護區等生態敏感區域，禁止采砂采石活動；依法嚴厲查處違法開采、違規生產、非法盜采、污染破壞生態環境等違法違規行為。在大氣環境重點治理區，繼續強化砂石企業防揚塵措施督察。

八、《意見》對砂石行業產生的影響

砂石行業是經濟發展不可或缺的基礎性行業，也是產生一定生態環境影響的行業。在世界范圍內，相對其他多種類型礦產資源，對采砂的環境管制都是實施最晚的，也因此時至今日才與日益嚴格的環境管理進程產生了沖突。

《意見》全文貫穿砂石產業提質增效和依法保護生態環境兩條主線。充分運用市場規律引導砂石資源結構替代和產業布局，運用依法治國的原則糾偏簡單過激的執法，使粗放發展方式與粗放的管理方式通過沖突而實現自檢與改進，以政策激勵和法規約束共同促進資源利用效率提升和生態環境保護兩大核心目標的實現，推動砂石行業的健康發展。