黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要推行資源有償使用和排污權交易制度。國務院辦公廳于2014年8月印發的《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出2015年底前試點地區全面完成現有排污單位排污權核定，2017年底基本建立排污權有償使用和交易制度。2015年5月，中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，再次強調要擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發展排污權交易市場。2014年以來，排污權有償使用與交易制度的試點探索在一系列政策文件的推動下取得了新的進展。然而，這項政策實施中長期存在的突出問題仍未完全解決。本文擬結合排污權有償使用和交易制度的最新進展與存在的主要問題，分析下一步實施過程中應當注意的關鍵環節。

排污權有償使用和交易制度實施取得積極進展

  2007年以來，財政部、環保部和國家發改委先后批復了江蘇、浙江、天津等11個省（市、自治區）開展排污權有償使用和交易試點工作。目前，11個試點省市已經出臺了近20個指導意見、實施方案和管理辦法，結合各地實際情況對政策實施的細節進行了具體規定。各地財政、環保和發改等管理部門圍繞政策實施中的排污指標申購、排污權儲備和出讓、有償使用費標準、排放權交易基準價格和交易細則等制定了大量的規范文件。同時，各地還相繼成立了排污權交易管理機構，建立了包括信息發布、指標申購、交易管理和指標轉讓在內的交易平臺。

  截至2014年底，全國試點地區有償使用和交易總額累計達到53億元。其中，江蘇省累計繳納排污權有償使用費5.51億元，交易額2.24億元；浙江省累計繳納排污權有償使用費18.23億元，交易額8.52億元；山西省累計交易930宗，總成交金額5.59億元；陜西省累計交易49宗，成交金額5.9億元。其他一些省市如河北省、河南省等累計交易金額也超過了1億元。

排污權有償使用和交易制度落實環節中存在的突出問題

  不同主體對政策的認識不統一

  與水流、森林、山嶺、草原等自然資源相同，具備納污能力的水、大氣等環境容量同樣也是一種重要的資源。要對自然資源進行市場化的管理，實現自然資源利用優化配置和收益公平有效分配，需要建立自然資源資產的產權制度和管理體制。同樣，要對有限、稀缺的環境容量資源進行有效配置，也需要建立權屬關系明晰、具備流轉特性的環境產權制度。企業獲取其他自然資源生產要素需要支付成本，獲取環境容量資源這一生產要素同樣也需要支付相應成本。政府作為環境容量這一社會公共品的管理者和代理人，其責任就是要在滿足社會公眾對環境質量需求的同時，運用價格機制將極為有限的、可用于經濟生產的環境容量資源配置到效益更高、污染更少的部門和企業，支撐經濟持續穩定發展，這就是排污權有償使用制度。然而，政策制定者、企業和不同學者對于這項制度的認識仍不統一。

  從政策制定者的角度來看，排污權有償使用有可能推高企業的生產成本，但同時，它也有利于迫使排污企業采取更先進的生產工藝、采取治理措施，幫助企業提高可持續競爭力，此外，它還有利于淘汰過去依靠透支環境紅利發展的產業和企業，實現環境資源的優化配置。從企業的角度來看，排污權有償使用與排污收費和未來可能實施的環境稅是重復和雷同的政策，屬于雙重收費，將會增加自身負擔。尤其是在經濟新常態下，經濟下行壓力較大，一些地方推進排污權有償使用與交易制度的步伐有所放緩。上述觀點的差異在于，是否將排污權作為一種稀缺資源和生產要素看待，是否扭轉了“付費即可排污”的陳舊理念。

  政策的法律支撐條件依然不足

  排污權分配是在總量控制的前提下明確環境資源使用權的過程。《指導意見》指出，企業有償取得排污權后以排污許可證形式予以確認。但這種以排污許可證為載體的排污權分配，目前并沒有明確的法律依據。新修訂的《環境保護法》中并沒有明確環境是一種資源，也沒有明晰排污權的性質。在國務院提交全國人大常委會審議的《大氣污染防治法》（修訂草案）中，也僅提出逐步推行重點大氣污染物排污權的有償使用和交易，沒有明確和細化的法律條款。可以認為，未來一段時期將是推動實施排污權有償使用和交易制度的關鍵階段，然而其缺乏法律支撐依據的問題目前尚未得到有效解決。

  排污權的確權分配存在技術和公平難題

  在學界層面，一直以來相關學者針對排污權的核定、初始定價與分配技術展開了廣泛研究，但并沒有形成統一的理論框架和技術體系；在實踐層面，一些地方針對總量指標如何分配、企業初始排污權如何確定、初始有償價格出讓標準等的研究與設計不足，國家對相關工作也沒有形成統一的技術規范，這導致各地的有償使用價格標準差異巨大，有償使用年限也不統一，嚴重阻礙了相關基礎工作的開展。與此同時，試點地區往往對現有企業的排污權予以免費配給，卻要求新建企業購買配額；一些企業往往通過私下協調獲取排污權指標，不是通過二級市場交易，這顯然對新建企業、對參與市場交易的企業很不公平，嚴重打擊了企業的積極性。

  政策方案普遍未與環境質量目標掛鉤

  排污權交易是在排污權有償使用和分配基礎上實施的一項環境經濟政策，這種制度安排促使環境資源產權在企業之間轉讓，讓污染物削減成本高的企業得以通過購買排污權降低污染物治理成本，讓污染削減成本低的企業得以通過轉讓富余排污權獲取額外收益，最終降低污染物治理的社會總成本。然而，在我國的政策環境下，排污權的總量指標并不是完全根據環境容量確定的，而是將規劃目標總量按照行政層級由上至下進行分配，這就必須在考慮排污權交易政策經濟有效性的同時，考慮交易可能對區域、流域環境質量造成的影響。也就是說，排污權交易政策不僅要以降低污染物社會治理成本為目標，還要充分考慮環境質量要素，以促進區域、流域環境質量改善為目標。

  例如，在美國，水質交易中設計了空間交易比率的政策要素，以控制交易后水污染物排放遷移可能導致的水質惡化影響。而在我國排污交易政策的地方探索實踐中，對污染物交易后可能在某一時間集中排放造成的時間“熱點”問題，以及可能在某一空間集中排放造成的“空間”熱點問題缺乏足夠考慮和評估，這在政策設計上顯然存在缺陷，也不符合以環境質量為核心的管理導向。雖然《指導意見》中明確提出“控制交易范圍，涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進行，火電企業原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易，環境質量未達到要求的地區不得進行增加本地區污染物總量的排污權交易”等要求，但具體的政策設計細節仍需試點地區進一步探索。

  排污權交易二級市場發展受多重因素制約

  政府按照一定標準將排污權定價并有償分配給企業，構成了排污權交易的一級市場；企業間通過協商形成交易價格并達成交易，構成了排污權交易的二級市場。一級市場的形成由政府發揮主導作用，二級市場的形成由企業發揮主導作用。然而，從目前的試點情況來看，大多數地方的排污權交易二級市場發育都不成熟。企業出于對法律保障不完善、政策信號不明確、自身新建項目對排污指標存在需求等因素的考慮，往往不愿意將富余指標投放市場，企業間交易并不活躍。

  排污權交易監督管理存在一定難度

  不僅排污權的核定、初始定價與分配存在難度，如何對排污權交易進行有效地監督與管理也是這項制度實施推進面臨的挑戰與難題。對企業排污權指標使用與變更的準確把握，需要以真實有效的監測數據、科學準確的污染物排放計量、嚴格有力的監管執法為基礎，這迫切需要開展配套政策、制度的創新和監督監測執法能力建設。

未來落實排污權有償使用和交易制度的關鍵環節與建議

  統一對排污權有償使用和交易制度的認識

  黨的十八屆三中全會以來的一系列政策文件出臺，表明了我國政府對盡量減少運用行政手段、盡可能運用市場手段來解決資源環境問題的明確態度。在經濟新常態的背景下，各級政府和環境保護部門應當具備改革定力，更加堅定地推進落實包括排污權有償使用和交易在內的各類市場手段，以更低的成本、更高的效率保護環境。通過加強宣傳培訓，糾正各地方主管部門、企業和社會公眾的認識偏差，統一政府管理者的思想，消除企業的抵觸情緒、取得社會各界的認可，普遍形成對排污權有償使用和交易制度的正確認識，將思想統一到加快推動和落實這項制度上來。

  加快制修訂相關法律法規

  在國家正在修訂的《大氣污染防治法》和即將修訂的《水污染防治法》中，應當充分納入對排污權有償使用與交易制度的考慮，在將這項制度固化在法律中的同時，還應盡可能地明確排污交易規則、交易主體權利義務、監管程序和法律責任等。同時，在中央層面還應當制定專門的行政法規，去除制度實施的法律障礙，消除市場參與者和社會各界對于制度合法性的疑慮。目前，各試點地區已經相繼印發了排污權有償使用、儲備、出讓、抵押貸款、交易等一系列的管理辦法，在此基礎上，各地可以積極展開地方立法的探索。

  加強排污權初始核定與政策方案設計等基礎工作

  《指導意見》的出臺為各地開展排污權有償使用的基礎工作提供了指導，也為統一排污權的核定、初始定價與分配技術方法提供了規范。2015年是完成現有排污單位排污權核定的關鍵時間節點，各地方應抓緊完成這項工作，制定充分體現排污權稀缺性的初始價格標準。同時，還要加強交易機制的政策設計，充分兼顧不同企業、項目間的公平性，嚴格控制交易范圍，將排污權交易的環境質量影響作為衡量政策有效性的重要指標并作為交易約束條件。

  將培育排污權交易二級市場作為制度落實的重點

  試點地區應當減少對排污交易的行政干預，通過制定財稅扶持政策、指導排污企業提升減排潛力、回購富余排污權、推動排污權抵押貸款和排污權租賃等方式，為企業參與排污交易創造公平的制度與市場環境，將培育和激活排污權交易二級市場作為制度落實的重點。

  建立排污權交易監管的大數據平臺

  排污權交易由于其交易商品的特殊性、政策性、專業性和技術性特征，需要政府部門的組織領導和全過程監管，以維護交易秩序，防止市場操縱和發布虛假市場信息等違規行為。應當利用大數據、互聯網、物聯網、3S和云計算等智能技術，建立排污權交易的大數據平臺，加強信息公開，實現對企業排放量監測、排污權計量的智能化監管。

  注重與其他制度的銜接

  排污權有償使用與交易制度需要與其他環境保護制度協調配合，形成制度合力。《指導意見》中指出“有償取得排污權的單位，不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義務”，明確了排污單位參與排污權交易，不免除其污染治理、污染損害賠償的責任，彰顯了制度的獨立性和權威性。然而，在制度實施的同時也必須考慮與其他環境保護制度的銜接。例如，與環境影響評價制度的銜接，包括在排污權有償使用批復和出、受讓時進行環境影響的可行性評估，將建設項目環評與排污交易可行性評估一并進行等；與總量控制制度的銜接，包括根據交易情況調整區域總量控制指標、根據區域總量控制狀況限制排污交易等。