國企混合所有制改革面臨的四大問題

  首先，國有經濟的定位問題。改革開放以來，國有經濟得到長足發展，但國有經濟布局仍存在著數量過多、戰線過長、資源配置重點不突出、規模不經濟、產業結構趨同現象嚴重等不合理的狀況，嚴重制約了國有經濟的競爭力和控制力。雖然，我國在國企改革方面采取了一系列的措施，但時至今日效果并不理想，其關鍵問題之一還是對國有經濟缺乏嚴格而準確的定位。國有經濟的定位問題關系著國有企業進行混合所有制改革的領域、范圍及程度。因此，國有經濟的定位不解決，國企的混合所有制改革就難以取得新的突破。

  其次，國有資產流失問題。目前各界最擔心的就是在混合所有制改革過程中出現的國有資產流失問題。在上一輪國有企業改革過程中出現了蠶食和侵吞國有資產的情況，引起市場較大關注并一度引發了學界的大討論。這些批判國企改革的言論和觀點一度使得國企改革停滯。為防止國有資產流失、維護社會公平，國務院曾專門發文規范國有企業改制，相繼叫停管理層收購（MBO）和員工持股，對一些已經搞了員工持股的采取清退等措施。如果不能從法律法規上規范操作流程，出臺具體方案以防止國有資產的流失，打消企業負責人的顧慮，本輪混合所有制改革就難以推進。

  第三，產權保護問題。產權是所有制的核心，發展混合所有制，必須確保產權明晰、保護嚴格。當前由于多種原因，不同所有制的產權保護強度還存在不一致的情況。國有資本的產權以國家信用為后盾得到充分的保障；而非公經濟的產權保護仍然面臨不確定性；企業家財產權被公權侵害的現象時有發生。如果對產權沒有嚴格的制度保障和法律保障，要真正激發民營企業家在一個不確定性的市場中投資創業是難以辦到的。在產權保護力度不統一的情況下，混合所有制改革很可能變成國有資本的“獨角戲”，即便壟斷行業放開，民營資本也未必敢進去。

  第四，外部經營環境的制約。民營經濟仍面臨一些有形無形的障礙和困難，其外部經營環境仍存在諸多突出的不利因素。當前受政策環境的制約，還存在市場主體權益不平等、機會不平等、規則不平等現象，民營資本投資領域受限。由于我國對于中小投資者保護制度還很不完善，在上一輪國企混合所有制改革中，非公有資本參股國有企業時往往缺乏話語權，其合法權益得不到有效保護，市場機制無法充分發揮作用，導致本輪混合所有制改革中民營投資者顧慮重重，紛紛表示“如果不控股，將不會進入”，由此可見，如果不消除各種阻礙市場競爭的因素，建立公平競爭的市場秩序，國企混合所有制改革將難以實質性推進。

  推進混合所有制改革的對策

  首先，對國有經濟進行準確定位，實施分類改革。推進混合所有制改革首先應根據不同國有企業的功能定位、地位作用，進行分類改革。目前根據企業不同類型分為三大類：一是公益類或公共服務類。二是保障類或戰略類。三是商業類或競爭類。應結合十八屆三中全會《決定》精神，明確劃定少數不宜開展混合所有制行業和企業的紅線清單，即使在自然壟斷行業，也要區分自然壟斷環節和非自然壟斷環節，逐步放開非自然壟斷環節；而且隨著科技進步和商業模式的創新，一些自然壟斷領域也將轉變為非自然壟斷領域，從而可以引入競爭。

  其次，轉換國資監管方式、完善國有資產管理體制。國資委要與積極發展混合所有制經濟相適應，轉變國資監管方式，實現從“管企業”到“管資本”的轉變。積極探索“以管資本為主加強國資監管”的新模式和新方法，重點管理好資本的投向、規范資本運作、提高資本回報，逐步致力于國有資本的優化配置。以產權關系為紐帶，依法通過公司章程和公司治理機制行使出資人職責，不干預企業法人財產權和經營自主權，充分發揮市場的作用，將國有企業真正推向市場。

  第三，完善投資管理體制，放寬非公資本準入條件。目前，在我國有些行業和領域中，非公有資本進入的門檻還過高，影響其進入的積極性。當務之急是要放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，鼓勵非公有制企業參與國企改革。在大多數行業，國家應該允許民營資本控股；在某些不適合民營資本控股的行業，在保證國有資本第一大股東地位的前提下，也應該放開對社會和民營資本持股比例的限制。進一步從行業和領域準入到環節準入細化、放寬政策。

  第四，引入多元化投資主體，進一步深化產權改革。一是積極引入戰略投資者參與大型國有企業改革。二是大力培育和發展機構投資者，重點發展包括社保基金、養老基金、保險基金和股權投資基金等具有長期投資需求的機構投資者，作為財務投資者參與國企混合所有制改革，充實企業資本金，改善企業的資本結構，實現投資主體多元化。三是探索混合所有制企業經營者和員工持股的有效途徑和辦法，推進國企混合所有制改革。四是采取多種形式進行企業股份制和公司制改革：通過引入其他所有制經濟成分，對國有企業進行股份制改革；通過資本市場實現國企的公司制改造；培育和發展產權市場，推動國有企業公司化改造。

  第五，規范運作、加強監管，切實防止國有資產流失。一是建立市場化的國有股權定價機制；二是完善國企股權資產評估流程，審計與評估應獨立開來，相互驗證和監督，保證評估結果的客觀、中立；三是規范國企股權轉讓程序，強化公開透明和規范運作；四是完善信息披露機制，確保信息披露應保證及時性、持續性和完整性并接受社會監督，實現陽光化、透明化操作；五是強化懲戒機制，要加強職能部門監管和社會監督，引入終身責任追究機制，對于涉嫌違法行為加大法律懲戒力度，不能讓混合所有制成為不當利益輸送的渠道和滋生腐敗的土壤。

  第六，營造公平競爭的市場環境。一是建立產權清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。二是完善各類市場規則，建立公平、開放、統一、有序的市場體系。三是簡政放權、轉變政府職能，減少審批事項，營造便利的政務服務環境。

  編者注：作者郭全中為國家行政學院社會和文化教研部高級經濟師，胡潔為中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所副研究員