【引言】2013年12月10日，習近平總書記在中央經濟工作會議上指出，要加大環境治理和生態保護工作力度、投資力度、政策力度，加強污染物減排特別是大氣污染防治，推進重點行業、重點區域大氣污染治理，加強區域聯防聯控，把已經出臺的大氣污染防治十條措施真正落到實處。

　　【摘要】珠江三角洲（以下簡稱“珠三角”）是我國經濟最活躍、人口最密集的區域之一，工業化、城市化水平較高。在經濟率先高速發展中，珠三角較早地遭遇了大氣污染等環境問題，2013年區域細顆粒物（PM2.5）年均濃度為47微克/立方米。

　　面對壓力與挑戰，廣東不回避、不退縮，大膽實踐、大膽探索，以珠三角區域大氣環境質量改善為突破口，努力探尋經濟發展先行區大氣污染防治之道。建立粵港澳大珠三角以及珠三角3個城市群的大氣污染聯防聯控機制，有效推進區域大氣污染聯防聯治工作。積極調整優化產業結構、能源結構，實施源頭治污、科學治污。近年來陸續關停了合計256.5萬千瓦燃煤發電機組，劃定了2萬平方公里的高污染燃料禁燃區，全省城市建成區已基本淘汰燃煤鍋爐。在鋼鐵、石化、水泥行業實施大氣污染物特別排放限值，強化重點地區、揮發性有機物（VOCs）減排。加強移動源污染整治，全省電動公交車保有量達到5.6萬輛，公交電動化率達81%。

　　在經濟保持快速增長的同時，廣東省取得了藍天保衛戰的階段性勝利，實現了全省環境空氣質量自2015年起連續四年整體達標。2018年珠三角PM2.5年均濃度為32微克/立方米，珠三角已從全國大氣污染防治三大重點區域“退出”。珠三角藍天保衛戰的成功實踐，為經濟發展先行區實現經濟與環境協調發展，提供了有益的探索和寶貴的經驗。

　　【關鍵詞】空氣污染　藍天保衛戰　聯防聯控

　　一、背景情況

　　珠三角位于珠江下游，廣東省中南部，毗鄰港澳，與東南亞地區隔海相望，海陸交通便利，是全國科技創新與技術研發基地、全國經濟發展的重要引擎，是中國人口集聚最多、創新能力最強、綜合實力最強的三大城市群之一，也是全球有影響力的先進制造業基地和現代服務業基地。改革開放以來，珠三角以占全國僅0.4%的土地面積承載著5700萬常住人口，創造了占全國9.1%的GDP，成為我國經濟發展快、經濟總量大、綜合實力強的地區之一。2018年，區域GDP達到81048.5億元，較2000年的8422億元增長了862%。

　　經濟快速發展也給珠三角帶來了較大的環境壓力。由于區域資源、能源消耗量大，多種大氣污染物高強度集中排放，二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入顆粒物（PM10）等一次污染物濃度居高不下，不斷攀升。與此同時，以細顆粒物（PM2.5）和臭氧（O3）為代表的二次污染問題又接踵而至，一次污染和二次污染相互耦合與交織，大氣污染物在區內城市之間相互輸送和疊加，呈現出區域性、復合型、壓縮型特征，引起國內外高度關注。珠三角復雜多樣的地貌類型讓大氣污染形勢更加復雜。珠三角三面環山一面朝海，每年10月后期開始，南海季風逐漸減弱退出大陸，導致南北氣流交換能力較弱，海上從珠江口附近吹向陸地的弱風，經常遇山體后就會轉向形成渦旋，在珠三角地區打轉，從而導致珠江口一帶很容易污染聚集形成重污染帶。

　　隨著經濟社會發展，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。珠三角經濟率先發展且位置毗鄰港澳，廣大人民群眾對美好生活環境的需求更加迫切。為解決這一突出矛盾，廣東以珠三角大氣污染防治為突破口，著力推動經濟與環境協調發展，努力改善區域環境質量。

　　珠三角大氣污染防治在實踐中堅持源頭治、科學治、依法治，積極調整優化產業結構、能源結構，持續開展污染協同治理，取得了打贏藍天保衛戰的階段性勝利。自2015年起，珠三角空氣六項主要污染物連續四年整體達標。2018年珠三角灰霾日數為38.1天，為近25年（1994年以來）最少，相比2010年（80.6天）減少42.5天。2019年第一季度，珠三角空氣質量達標率（AQI）為94.7%，較去年同比升高6.9個百分點；PM2.5濃度為33微克/立方米，同比下降19.5%。

　　二、主要做法

　　（一）高位推動，建立區域聯防聯控工作機制

　　珠三角大氣污染表現出顯著的區域性，城市間大氣污染相互影響明顯，僅從行政區劃的角度考慮單個城市大氣污染防治難以解決大氣污染問題。開展城市之間的區域聯防聯控，是解決區域大氣污染問題的必要機制和有效手段。廣東省委、省政府全面統籌、高位推動大氣污染防治工作，建立了三個層面的大氣聯防聯控工作機制。

　　1. 對標國際，建立粵港澳大珠三角聯防聯控工作機制。依托粵港合作聯席會議制度，落實《珠江三角洲地區空氣質素管理計劃（2011—2020年）》，推進大氣污染防治合作。2014年，粵港澳三地共同簽署了《粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作協議書》，把環保合作由粵港、粵澳、港澳雙邊合作推進到粵港澳三邊合作。2018年起，以粵港澳大灣區建設國家戰略實施為契機，以建設國際一流、綠色大灣區為目標，加強區域生態環境保護和生態文明建設。目前，生態環境部牽頭開展粵港澳大灣區生態環境保護專項規劃編制工作，其中包括加強區域大氣污染聯防聯治。

　　2. 立足區域，在全國率先建立區域聯防聯控工作機制。2008年省政府成立由分管副省長作為第一召集人的區域大氣污染防治聯席會議制度，2010年廣東在國內最早發布實施首個面向城市群的大氣復合污染治理計劃——《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計劃》，按照“環境保護與經濟發展相結合，屬地管理與區域聯動相結合，先行先試與整體推進相結合”的基本原則，全面推進珠三角大氣污染聯防聯控工作。

　　3. 突破區劃，建立三個經濟圈聯防聯控工作機制。依托廣佛肇（廣州、佛山、肇慶）、深莞惠（深圳、東莞、惠州）、珠中江（珠海、中山、江門）三個城市群，加強城市間環保規劃銜接和環境應急預警聯動，加強重大項目環評審批協調，共同推進環境空氣質量改善。

　　（二）制度先行，建立污染防治決策管理體系

　　珠三角環境空氣污染來源廣泛，如何有效應對？構建一套頂層設計與具體結合，涵蓋法律法規、政策措施、標準規范的全方位、立體化的大氣污染防治決策管理體系至關重要。

　　1. 建立綜合管理法規政策體系。黨的十八大以來，廣東結合實際，對以往頒布實施的《廣東省機動車排氣污染防治條例》《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》《珠江三角洲環境保護規劃綱要（2004—2020年）》等進一步深化細化。2012年對清潔空氣行動計劃第一階段實施情況進行評估，印發第二階段行動計劃；2013年國家《大氣污染防治行動計劃》印發后，2014年省政府牽頭制訂了《廣東省大氣污染防治行動方案（2014—2017年）》和《珠江三角洲區域大氣重污染應急預案》；2018年省政府印發《廣東省打贏藍天保衛戰實施方案（2018—2020年）》；2019年實施《廣東省大氣污染防治條例》。

　　2. 細化配套專項管理措施體系。先后印發油氣回收綜合治理、機動車排氣污染防治、火電廠降氮脫硝工程、水泥行業降氮脫硝、工業鍋爐污染整治實施方案和揮發性有機物污染減排方案等專項整治方案，出臺鍋爐、水泥工業大氣污染物排放標準及家具、印刷、表面涂裝、制鞋行業揮發性有機化合物排放標準等地方標準和技術指南20份。

　　3. 建立重點污染企業動態更新名單。廣東根據污普數據、環統數據和省直有關單位掌握的企業清單，不斷完善修正火電廠、鍋爐、揮發性有機物、油氣回收、建筑揚塵等重點污染源名單，確保大氣污染防治工作對象清晰、措施具體。

　　（三）源頭治污，調整優化產業能源結構

　　如何從源頭上控制和減少污染，推進經濟與環境協調發展。這是珠三角大氣污染防治工作的著力點和聚焦點。通過積極調整區域產業、能源結構，從源頭上減少和控制大氣污染物的產生。

　　1. 調整優化產業結構和布局。一方面，大力發展新興產業，引導產業合理布局。珠三角地區不再新建燃煤燃油電廠和煉化、煉鋼煉鐵、水泥熟料、平板玻璃等大型項目，并逐步實行更加嚴格的排放標準，倒逼轉型升級。禁止在城市通風廊道上新建高層建筑群，珠三角地區及清遠市不再新建陶瓷廠，在全省推行電鍍、印染、鞣革等重污染行業統一規劃統一定點，實行重污染行業“入園進區、集中治污”。另一方面，積極推進落后產能淘汰和“散亂污”工業企業（場所）綜合整治。“十二五”以來，累計淘汰落后鋼鐵產能379.7萬噸、水泥產能4026.5萬噸、造紙產能176.14萬噸、平板玻璃產能1781.5萬重量箱。2018年9月省政府部署“散亂污”工業企業（場所）綜合整治工作，當年全省共排查“散亂污”工業企業（場所）10.7萬家，關停34673家，整合搬遷12338家，升級改造10915家。經過多年不懈努力，廣東三大產業結構由2000年的5.8∶49.6∶44.6調整為2018年的4.0∶41.8∶54.2，“三二一”的標志性轉變再獲進展。

　　2. 調整優化能源結構和布局。一是嚴格控制新增煤電。“十二五”以來，全省陸續關停瑞明電廠、廣州旺隆熱電機組等合計256.5萬千瓦燃煤機組，停建488萬千瓦，緩建200萬千瓦；另有江門新會、華潤西江等6個項目共計832萬千瓦延緩至“十四五”投產，京信揭陽120萬千瓦暫緩核準；除已列入國家電力建設規劃和已開工的煤電項目外，“十三五”期間不再啟動新的煤電項目建設工作。二是實行煤炭消費減量管理。新建的耗煤項目實施煤炭減量替代，替代規模應來源于珠三角地區。2018年珠三角地區規模以上工業煤炭消費量約7279萬噸標煤，相比2012年下降21.12%，是全國10個煤炭消費減量重點地區中，煤炭消費減量替代工作實施得最好的地區。三是嚴格高污染燃料禁燃區管理。珠三角按照《高污染燃料目錄》最嚴要求管理的禁燃區面積已達2萬平方公里，占陸地面積35.7%，基本實現燃煤設備和居民散煤清零。此外，有序發展風電、核電、氣電，合理增加接收西電。經過多年不懈努力，珠三角地區煤炭消費總量持續下降，煤炭消費比重下降到42.1%。

　　（四）精準施策，推進多污染物協同控制

　　珠三角環境空氣質量影響最大的污染因子是什么，如何精準施策？廣東依靠監測先行、科技支撐，構建科學治污平臺，實施精準治污、精細管理，確保治污效果。廣東省人民政府與科技部合作開展的“重點城市群大氣復合污染防治技術與集成”863項目以及“珠江三角洲區域大氣復合污染立體監測網”的建成運用，基本摸清了珠三角區域性、復合型、壓縮型的大氣污染特征，明確臭氧和PM2.5為首要污染物及其來源和形成機理，為珠三角實施區域空氣質量精細化管理提供了不可或缺的手段和能力。經專家分析會診，已基本摸清珠三角的大氣污染主要來自以化石燃燒為主的工業源、以機動車尾氣排放為主的移動源和以揚塵污染為主的面源，并對各類污染源提出有針對性的治理。

　　1. 以實施總量減排為抓手推進工業源治理。全力推進火電、鋼鐵、石化、水泥等重污染行業治理，通過脫硫脫硝電價補貼，按期完成全省120臺燃煤機組超低排放改造；通過對鋼鐵、石化、水泥行業執行大氣污染物特別排放限值，累計完成10臺鋼鐵燒結機、5臺燒結機、71條新型干法旋窯水泥生產線、26條平板玻璃生產線、4家石化行業脫硫（脫硝）等達標排放改造。通過實施燃煤鍋爐和建筑陶瓷行業“煤改氣”，累計完成建筑陶瓷行業“煤改氣”生產線共計329條，淘汰燃煤鍋爐共4132臺，合計1.6萬蒸噸，整治生物質鍋爐2557臺，完成揮發性有機物重點監管企業治理1397項。

　　2. 以推進公交電動化工作為重點推進移動源治理。2018年全省電動公交車保有量達到56127輛，公交電動化率為81%，其中廣州、深圳和珠海已實現公交100%電動化目標，有效促進NO2濃度下降。提前實施機動車國四、國五、國六排放標準，加強在用車達標監管，建設國家、省、市三級機動車遙感監測系統。實施清潔油品行動，提前供應國六車用柴油和蒸汽壓全年不超過60千帕的國六車用汽油。劃定黃標車限行區并全面開展黃標車闖限行區電子執法，2014—2017年，廣東省共淘汰黃標車和老舊車200.6萬輛。佛山市還探索開展了黑煙車電子抓拍處罰制度，取得良好效果。

　　3. 以建筑工地施工揚塵污染治理為重點推進面源治理。全面部署施工揚塵污染防治工作，提出“五個嚴格”工作要求：一是嚴格落實施工揚塵防治“六個100%”措施；二是嚴格散裝物料運輸車輛管理；三是嚴格整治城市道路揚塵污染；四是嚴格施工揚塵污染監管執法；五是嚴格落實揚塵防治信息報送制度。全省各市建筑面積5萬平方米以上房屋建筑工程均安裝了出入口視頻監控，實施工地現場在線監控。

　　（五）嚴格執法，構建全民參與治污格局

　　在大氣污染防治實踐中，廣東堅持強化督察、法治保障，做到依法治污、嚴格治污，嚴厲打擊大氣污染等環境違法企業。僅2018年，廣東全省共處罰環境違法案件21696宗（同比增加7.2%），罰沒金額17.23億元（同比增加61.78%），按日連續處罰88宗，查封扣押2138宗，限產停產392宗，移送行政拘留671宗，移送涉嫌環境犯罪案件564宗，行政處罰案件數量全國第一，配套辦法案件數量和行政處罰罰款金額全國第二，配套辦法實現縣區全覆蓋。

　　此外，加強宣傳教育，做好新聞報道，形成“同呼吸、共奮斗”的良好社會氛圍和輿論環境。珠三角大氣污染工作起步早，社會關注多，從一開始各級環保主管部門便注重聯合黨委宣傳部門做好當地主流媒體的宣傳和引導，增強公眾和社會對大氣治污的長期性、復雜性、艱巨性、迫切性的認識，確保各項治污工作平穩順利進行。

　　三、經驗啟示

　　珠三角大氣污染防治工作及成效，是廣東省委、省政府貫徹落實習近平生態文明思想的集中體現，是新發展理念在經濟發達省份的成功實踐，為全國打贏藍天保衛戰積累了寶貴經驗。

　　（一）“良好生態環境是最普惠的民生福祉”，打贏藍天保衛戰必須牢固樹立以人民為中心的理念

　　習近平總書記指出，環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。隨著我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民群眾對優美生態環境需要已經成為這一矛盾的重要方面，廣大人民群眾熱切期盼加快提高生態環境質量。

　　廣東結合實際準確把握習近平生態文明思想在全國率先開展了區域大氣污染防治攻堅，做到了早發現、早關注、早行動。當全國其他省份或區域還在討論如何防治沙塵暴時，珠三角已在未雨綢繆謀劃PM2.5治理，開展了全國第一個區域空氣質量研究項目“珠江三角洲空氣質量研究”，建成了中國大陸第一個與國際先進水平接軌的“珠三角區域空氣質量監測網絡”。2012年3月8日，珠三角區域17個監測站點，率先向外公布包括PM2.5在內的環境空氣質量監測數據，成為我國第一個按照新標準公布監測指標并評價空氣質量的城市群。

　　珠三角率先在國內開展區域大氣污染防治，并取得良好成效，體現了堅持生態惠民、生態利民、生態為民的治理理念，解決了突出環境問題，滿足了人民群眾對優美生態環境需要，充分展現了“綠水青山就是金山銀山”的實踐樣板。

　　（二）“綠水青山就是金山銀山”，打贏藍天保衛戰必須始終堅持推進經濟與環境協調發展

　　習近平總書記指出，加快形成綠色發展方式，是解決污染問題的根本之策。只有從源頭上使污染物排放大幅降下來，生態環境質量才能明顯好上去。2018年3月7日，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調，要以壯士斷腕的勇氣，果斷淘汰那些高污染、高排放的產業和企業，為新興產業發展騰出空間。污染問題在發展中產生也必須在發展中解決。綠色發展是新發展理念的重要組成部分，是構建高質量現代化經濟體系的必然要求。從源頭上控制和減少污染，形成環境改善與綠色發展的良性互動，是大氣污染防治工作的著力點和聚焦點。調整經濟結構，強化污染源頭控制，實現產業結構、能源結構向綠色轉變。優化產業布局，推動區域平衡發展，以產業共建實現產業高水平轉移，積極實施“騰籠換鳥”戰略，聯手推動產業鏈跨區域融合，促進產業園區提質增效。珠三角大氣污染防治成功實踐證明，比較末端治理，調整經濟結構和能源結構、優化產業布局是大氣污染防治的重要基礎，也是必由之路。產業結構、能源結構調整會有陣痛，但長遠來看，促進了創新發展、綠色發展，增強了區域競爭力，顯著提升了區域環境質量。以環保倒逼產業轉型，不斷提升綠色發展水平。綠色發展水平提升，亦從源頭上減少污染物產生，取得事半功倍的環境治理效果。

　　（三）“山水林田湖草是生命共同體”，打贏藍天保衛戰必須用最嚴格的制度保護生態環境

　　習近平總書記指出，要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。2018年10月22日至25日，習近平總書記視察廣東時強調，廣東推動高質量發展，要深入抓好生態文明建設，要統籌山水林田湖草系統治理，深化同香港、澳門生態環保合作，加強同鄰近省份開展污染聯防聯治協作。珠三角大氣污染防治工作之所以能夠有序有效開展，正是因為在治污過程中全面貫徹落實習近平生態文明思想中“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統觀、“用最嚴格制度保護生態環境”的嚴密法治觀、“全社會共同建設美麗中國”的全民行動觀，通過建立聯防聯治的機制、開展求真務實的治理、付諸持之以恒的堅守，做到全面治、科學治、依法治。