實現農業轉移人口市民化，公共服務的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財政、戶籍、土地等多個層面的制度改革。

　　中國首個城鎮化專項規劃——《國家新型城鎮化規劃(2013-2020年)》(下稱《城鎮化規劃》)，在幾經波折和修改之后，預計將于“兩會”后被公布。

　　自中共十八大將城鎮化提到新的戰略高度以來，新型城鎮化就成了一個全民議題。城鎮化既涉及投融資、財稅、土地等經濟政策，也涉及人口、戶籍、社會保障等社會政策，可謂牽一發動全身，其中更牽涉巨大的利益博弈和調整。

　　“《城鎮化規劃》可以說是我國討論最廣泛、最充分的一個規劃文件?！敝袊鞘邪l展研究院副院長袁崇法說。

　　2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議對《城鎮化規劃》進行了最后一次大規模討論。此后，相關部門根據討論情況做出了細節完善，并于近期修改完畢后上報。從最初的“全國促進城鎮化健康發展規劃”，到“全國城鎮化發展規劃”，再到“國家新型城鎮化規劃”，三度易名背后，折射出中央對城鎮化內涵以及發展重點的不斷深化。

　　觀察者普遍認為，“城鎮化”是新一屆政府對其施政綱領的全面展示，也將奠定未來十年中國發展方向。可以確定的是，大規模投資拉動的城鎮化模式已被摒棄，有序推進農業轉移人口市民化成為主要目標。

　　不過，實現農業轉移人口市民化，公共服務的均等化，需要真金白銀的投入，更要求包括財政、戶籍、土地等多個層面的制度改革，這些都無法一蹴而就。

　　決策波折

　　由國家發改委牽頭、十多個部委參與編制的《城鎮化規劃》，決策過程可謂一波三折。

　　2013年全國“兩會”前夕，在多次高級別的會議預熱之后，諸多媒體報道稱，《城鎮化規劃》已基本定稿，將于當年“兩會”前后對外發布，并稱規劃提出將建設20多個城市群、180多個地級以上城市、1萬多個城鎮，未來十年拉動40萬億元投資的藍圖。

　　一石激起千層浪，這一消息在地方政府、企業界廣為流傳，引發對資本“盛宴”的期待。反對聲音也接踵而至，糧食安全、城市擴張迅猛和土地利用效率低下等問題，都使得投資拉動的城鎮化面臨眾多爭議。

　　據《財經》記者了解，2012年底成形的最初草案中，大規模城鎮建設方面著墨頗多。而國家發改委在2010年受命牽頭起草《城鎮化規劃》時，其出發點本就是拉動內需。

　　“最初考慮城鎮化，更多是從經濟視角，既推動城鎮化，又擴大內需，一箭雙雕。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示。

　　但《城鎮化規劃》并未如期公布，計劃于2013年上半年召開的全國城鎮化工作會議也被推遲。國家發改委一位不愿透露姓名的人士表示，規劃出臺和會議推遲的原因主要是高層對已具雛形的城鎮化發展規劃并不滿意。

　　據《財經》記者了解，2013年5月14日，《城鎮化規劃》在一片爭議之中重啟修改。

　　考慮到各界爭議極大，為吸收各方意見，中國社科院還召集不同學科專家進行研討，并將意見匯總上報。2013年6月中旬，中央財經領導小組辦公室更啟動了七項城鎮化專題調研。

　　直至2013年12月12日，延遲數月的中央城鎮化工作會議終于召開，標志著各方對新型城鎮化的認識逐漸靠攏。

　　摒棄舊模式

　　“城鎮化”一詞最早出現在中央政府文件中，是在2001年，這年出臺的“十五”計劃綱要首次提出實施城鎮化戰略。至2012年十八大報告中，明確了城鎮化質量明顯提高的戰略目標，同時提出促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的總體要求。

　　值得注意的是，“城鎮化”相隔十年兩次進入中共中央決議都源于國際金融危機。

　　中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵記得，1996年亞洲金融危機后，外貿出口遇到較大壓力，在“增加內需”的呼聲中，城鎮化被作為有效措施提出。李鐵所在的機構在2000年為中央起草的一份報告中，便提出了城鎮化對國民經濟發展的作用，并特別提到拉動內需。此后，城鎮化問題第一次被寫入十六大決議。時光輪回，當2008年國際金融危機來臨時，因為拉動內需的動力，城鎮化浪潮再一次高漲。

　　然而，回顧過去十多年城鎮化歷程，以投資拉動的城市擴張運動成為主線。而今，慣性依然存在，當新型城鎮化之路尚未清晰之前，資本已按捺不住。水泥、鋼鐵等行業普遍期待，城鎮化將打開造城圈地的閥門。地方政府則寄望借城鎮化之風，加快城市新城新區的數量和擴張，同時通過撤鄉并鎮、改縣設區，加快農村人口轉化為城市人口，實現名義城鎮化水平的快速提高。

　　另一方面，地方政府還希望借助城鎮化達到工業化快速擴張的目的，新建了大量產業園區、工業集中區，將此前產能過剩的教訓拋到腦后。過去幾年，在投資為導向的發展思路之下，“不光是玻璃、化工、水泥等傳統產業，風電、光伏發電、生物醫藥等新興產業，也出現過剩問題，而且是低水平過剩，真正核心裝備、核心技術還得靠進口?！眹野l改委國土開發與地區研究所長高國力說。

　　當十八大提出“新型城鎮化”之后，各地都在研究或啟動編制本地的新型城鎮化規劃。更有地方政府嗅到“大規模建設”的“機遇”，開始借城鎮化之名，啟動新一輪的“造城浪潮”。

　　據麥肯錫的研究報告和中央財經領導小組辦公室委托國家發改委研究機構的調查數據顯示，中國有50多個城市都提出要建國際大都市，到2025年，中國還要修50億平方米的道路，并建設約500萬座各種樓宇。

　　在被調查的12個省區中，包括省會城市、地級市、縣級市在內，規劃建設的新城新區多達300余個，僅公布規劃的96個新城，占地就達到6105平方公里，超過了所在城市建成區總和的一半。[Page]

　　在地方政府的游說下，金融機構也傾向于放量投資。比如，國家開發銀行就承諾，未來三年將為福建省提供1500億元貸款，用以支持城鎮化發展。2013年3月份以來，國開行先后與安徽、深圳、四川、福建、湖南和北京等地政府簽訂了城鎮化合作備忘錄或協議，涉及金額超過5000億元。

　　“地方在這方面走得太快太猛，苗頭已經很明顯，中央已經產生了很深的擔憂?！备邍φf，中央試圖通過新型城鎮化，扭轉過去傳統城鎮化那種攤大餅式的高耗能、高排放、高污染的舊有模式，盡量做到集約、綠色、低碳。

　　市民化核心

　　隨著2013年GDP增速放緩，結構性問題日益突出，中央意識到，再采取刺激手段，走投資拉動發展的老路，無法解決問題。

　　2013年5月13日，李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上表示，要實現當年發展的預期目標，必須依靠市場機制，“如果過多地依靠政府主導和政策拉動來刺激增長，不僅難以為繼，甚至還會產生新的矛盾和風險”。

　　6月26日，國家發改委主任徐紹史向全國人大作關于城鎮化建設工作情況的報告時表示，城鎮化要以人口城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，他同時批評了土地城鎮化快于人口城鎮化的建設模式。7月，財政部部長樓繼偉表示，2013年中國不會出臺大規模的財政刺激政策，會在保持財政赤字總規模不變的前提下，著眼促進經濟增長和就業，做一些政策微調。

　　一位國家發改委人士分析：城鎮化有三個層面，一是經濟學派的城鎮化，強調拉動內需；二是社會學的城鎮化，講的是人的城鎮化；三是地理學的城鎮化，講的是城市群和城市空間。中央一開始強調經濟學派的城鎮化，看重的是拉動內需，不久后轉而強調社會學派的城鎮化，也就是人的城鎮化。

　　據《財經》記者了解，“有序推進農業轉移人口市民化”成為目前的《城鎮化規劃》核心內容?！熬唧w來說，是以農業轉移人口為重點，兼顧高校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。”一位了解規劃內容的人士透露。

　　《城鎮化規劃》提出，在戶籍改革方面，將逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。同時，嚴控500萬人口以上的特大城市人口規模，采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。另外，要求各類城鎮根據自身承載能力，制定具體的農業轉移人口落戶標準，并向社會公開。標準制定的基準條件為就業年限、居住年限、城鎮社保參保年限等。

　　而基本公共服務也將由向本地戶籍人口提供擴大到覆蓋常住人口，比如，將建立全國學生學籍信息管理系統，將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，合理規劃學校布局，核定教師編制。

　　值得一提的是，《城鎮化規劃》未對“人口城鎮化”作出硬性要求。在此前的《城鎮化規劃》草案中，曾列入一個包含23項考核指標的表格，包括常住人口城鎮化率，農民工隨遷子女接受義務教育比例，城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率，城鎮常住人口基本醫療保險覆蓋率，百萬以上人口城市公共交通占機動出行比例，人均城市建設用地(平方米)等等。經過討論后，這個表格最終被放棄，代之以一個更寬泛的目標，“常住人口城鎮化率達到60%左右”“戶籍人口城鎮化率達到45%左右”。

　　“在現有體制下，列入具體的指標，地方在執行中往往會變味，成為地方追求的政績之一?！鼻笆隽私庖巹潈热莸闹檎弑硎尽?

　　改革決心和路徑

　　央地之間的博弈，根源在利益。投資拉動GDP、城市土地擴張換來收益，是實實在在的眼前利益，尤其是造新城，其本質是土地城鎮化，因為新城的土地成本很低，經過整理之后賣出，收益很高。而中央呼吁的“人的城鎮化”，卻難以令地方政府直接看到效益。

　　按照官方口徑，中國目前城鎮化率已達到52.6%，但若按戶籍人口來計算，真正的城鎮化率只有35%，之間17%的差額，是2.7億農民工和城鎮間流動人口，他們雖實現了就業轉換，卻沒有實現身份轉換。

　　不僅如此，由于長期的歷史欠賬，農民工市民化進程不可能在短期完成，且每推進一步都需要真金白銀。多數研究者對城鎮化人均成本的計算結果是在2萬－2.5萬元之間。隨著經濟發展，這個成本可能增加，達到5萬元，按每年轉移2000萬人計算，需要1萬億元。

　　在當前財政收入增幅下降，全體“過緊日子”的形勢下，這筆錢從何而來，是一個問題。

　　李鐵認為，在現有情況之下，地方政府并無改革動力。在城鎮化導向之下，中央政府應當充分顯示改革的魄力，可先從戶籍制度改革入手，由中央財政承擔主要責任。

　　但劉尚希認為，在當前形勢下，中央財政不大可能一次性拿出轉移支付資金，用于解決農民工落戶問題。戶籍改革的關鍵在于公共服務均等化，這其中有一次性的成本，但更多是常年維持的支出，寄望于中央一次性解決并不現實。當前各項公共服務比如養老保險等，各項制度如何銜接的細則尚不明確，導致支出總成本也不明確，這種情況下，中央財政更不可能全盤買單。

　　劉尚希認為，更現實的改革方向是將中央財政對地方的轉移支付，從過去的按照戶籍人口支付，改為按照常住人口支付，從而將外來人口囊括在內。

　　對于農民工市民化的成本，《城鎮化規劃》專門提出“建立成本分擔機制”，即政府將承擔農民工市民化中在義務教育、社保、保障性住房和市政設施等方面的公共成本，而企業則需要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，并繳納相關社保。除此之外，農民工個人也需要繳納社保等部分相關費用。同時，各級政府需要根據基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政支出責任。

　　但在廣東省一位區委書記看來，農民工市民化將帶來沉重的財政壓力，只有“改革財稅體制”，才可能發揮地方的積極性。

　　作為《城鎮化規劃》主要的起草者，國家發改委在2013年的年度會議上表示，未來爭取盡快出臺關于戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策。