新一輪棚改體量與資金需求巨大，但除中央財政補貼和國開行中長期貸款外，其他資金來源尚無具體著落

面對新一輪棚改的政治任務，多地政府“壓力山大”。

2013年7月，國務院發布《關于加快棚戶區改造工作的意見》，要求于2013-2017年完成各類棚戶區改造1000萬戶。

中央政治局還于2013年10月29日專門就加快推進住房保障體系和供應體系建設進行第十次集體學習，習近平強調，要努力把住房保障和供應體系建設辦成一項經得起實踐、人民、歷史檢驗的德政工程。

為完成前述棚改任務，記者從有關專家處獲悉，據改造安置房、建安成本等估算，按一戶平均25萬元計，建設資金可能高達2.5萬億元。

目前明確的資金來源，僅包括中央財政補貼和國家開發銀行數千億元中長期貸款，其他資金尚無具體著落。

此外，多位受訪地方官員和有關人士還擔心，如此巨量的投資計劃，會否引發新一輪地方債務風險。

據國家審計署日前公布的數據，截至2013年6月末，全國各級政府債務總量30.27萬億，其中全口徑地方政府性債務合計17.89萬億元。

當下“政府平臺+土地財政”的傳統建設模式已顯現難以為繼之態，新的棚改則被寄望于成為撬動新型城鎮化的杠桿。“中央期待著地方政府、金融體系和市場機構能給出不一樣的新東西。”國家開發銀行行長鄭之杰對記者表示。

“這次應該會有不同”

國開行董事長胡懷邦近期在《人民日報》上發表文章談到保障房建設必須解決好“人、地、錢”三個主要問題，即人到哪里去、土地怎么用、錢從哪里來。

國家發改委一位人士也對記者表示，新一輪棚改重任必然會伴隨巨量資金的下放、流轉，以及地方政府繼“四萬億”后，在錢的問題上再次掙扎和糾結。

有專家提出，2.5萬億的估算成本，中央財政補貼和地方財政應該分別配套一部分。國開行則明確表示，未來五年每年不低于1000億元貸款支持，且其棚改總貸款中包括1000億元軟貸款回收再貸，用以補足地方政府資本金缺口。其他資金，部分寄望為帶動商業銀行貸款和發債，更多則需要引入社會投資。

權威部門要求，項目注冊資本金不得低于20%，國開行“軟貸款”在其中僅能有小部分占比，其余必須由地方政府掏出真金白銀。

安徽省住建廳住房保障處副處長徐春雨坦言，歷史上棚改大多由地方財政兜底，此次棚改計劃資金需求量巨大，地方財政能否比以往減壓多少，還很難說。

據她介紹，截至2013年6月底，安徽省的保障房建設，每戶建安成本和拆遷成本共約22萬元。

具體到安徽省銅陵市的棚改，“過去幾年的成本共約100億元，其中中央財政補貼占比較低。”銅陵市市長侯淅珉說。

河南省鶴壁市鶴山區副區長李水泉也估算，當地數年棚改，除中央和市級財政補貼一部分外，其余全靠區財政自籌。

據各地普遍反映，中央補貼的比重通常會根據資源枯竭型城市等各自現狀“因地制宜”，有多有少。

“這次應該會有不同。”前述專家測算，在2013年下半年中央提出的新一輪棚改中，約2.5萬億元資金需求可能適量提升補貼力度，理論上中央財政補貼每套的比重有較大提升。

不僅如此，2013年12月，財政部下發的《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》規定，對安置房建設用地免征城鎮土地使用稅，對安置房經營管理單位和開發商免征相關印花稅，對轉讓舊房作為安置房且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。并且，對經營管理單位回購安置房繼續作為安置房房源的，免征契稅。

2013年7月，財政部副部長王保安在全國棚改電視電話會議上，明確表示將落實稅費優惠政策，降低棚戶區改造成本。

其中有一關鍵，讓基層官員感到“如釋重負”，即對劃撥供應的安置房用地免繳土地出讓金。此外，財政部還將棚改支出的所得稅稅前扣除政策，從國有企業適用擴大到所有企業，“民資也終于能見到點‘葷腥’了”。

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申報“擴容”

按照財政部此前給出的棚改定義，棚戶區改造是指國有土地上集中連片簡易結構房較多、建筑密度較大、基礎設施簡陋、建設年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區域。與公租房、廉租房同屬保障性住房體系。

但新一輪棚改中，因土地歸農民集體所有的城中村也被包括進來，因此“體量和資金上影響巨大”，徐春雨說。

根據安徽省住建廳統計，此前全省棚戶區數量為80萬戶。加大棚改力度并把城中村包括進來后，該數據更新為150萬戶，其中城中村6萬戶。僅2014年，融資需求就高達466億元。

“翻番的地區確實存在。”前述地方官員說，即便加上城中村，各地數量本來不至于翻番，原因就在于棚改概念前后有了變化，還有了新補貼方案，“有錢可以申請，急需建設資金的地方不可能不爭取。”

記者為此在多省份進行實地調研，發現2013下半年以來，地方棚改積極性顯著提高，棚改目標也紛紛“擴容”，部分地級市擴容至原統計數量的2-3倍，最高達3.8倍。

僅2014年的改造計劃，全國各地上報數量就為425萬套，是中央計劃的2.7倍。其中，河南省為上報規模最龐大的省份，達40多萬套。

記者獲悉，2013年12月，住建部和財政部在鄭州市召集11省市座談。參會的省市，或是上報規模較大，或是改造增量較大，包括河南、山東、湖北等省份。

與會人士透露，兩部委明示，隨意擴容，新增中央補貼的希望渺茫，要求參會省市縮減改造計劃。但各省市負責人紛紛表示，寧可攤薄中央補助資金，也不愿縮減規模。

“這勢必超出地方承受力，會導致拆遷、補償、安置不到位等一系列問題。”與會人士說，兩部委并不希望攤薄補貼資金，而希望削減地方上報計劃中改擴建的項目。

在侯淅珉看來，無論中央部門還是地方政府，有時各自的數據“拍腦門”成分均很大，可能缺乏對民眾真實需求的深入調查。大部分地方財政都負重前行，眼見中央補貼驟增，自然傾向于多報一些。

專家表示，當然，各地大多還是據實擬定的棚改計劃并上報住建部，是否全部都為了爭取中央專項補貼，也不能一概而論。

資金缺口

“即便按照新一輪補貼，也很難將房子蓋起來。”國開行評審三局局長孟亞平介紹，專家估算的棚改2.5萬億元未來需求，僅是針對房屋建設成本而言，并不包括前期的土地整理和后續的基礎設施配套。

他認為，基礎設施配套占總投資規模的20%較為合理，目前，僅就2.5萬億的房屋建設成本中需要自籌的資本金，多地政府都難以籌到。

在河南開封，古城區內的棚戶區，涉及520多萬平方米、4萬戶、13萬人，“僅征收成本就達210億元，目前能落實的上級支持不足6個億。”開封市“兩改一建”指揮部辦公室副主任孔祥成為此很苦惱。

由于古城保護規劃對再建房屋進行了限高，新房五、六層層高已達極限，商業利潤微薄，民資進入意愿不足。

“除去土地凈收益的10%為硬性約束外，市政府的其他收入來源極不穩定。”開封市政府副秘書長牛彥斌說。

侯淅珉也告訴記者，銅陵棚戶區共7.1萬戶，多為住房和生活“雙困戶”，且棚戶區與工業區混雜，多屬礦山采空區，必須異地改造，原有地塊基本沒有商業價值，安置房建安成本約為4500元/平方米，市政府需要給每套貼補20萬元左右。

安徽合肥市瑤海區雙窯洞棚改項目，更是幾無其他資金來源，只得靠市政府直接投入資金2.9億元，才得以改造4.8萬平方米危舊房。

湖北省黃石市也做過測算，即便是一個效益最好的棚改項目，靠騰退土地獲得27億元收益，仍有55%的資金缺口。

國有老工礦地區面臨同樣的資金難題。

根據吉林省遼源市保障性住房管理中心主任李清測算，近幾年遼源棚改項目每年投入達20-30億元，目前21.8億元貸款已進入還款期，2017年的棚改項目融資需求將過40億元，而目前當地年財政收入才30億。隨著新一輪棚改的掀起，剩下工礦棚戶區地點偏、區位差，幾乎沒有商業開發的價值。

“只能由政府主導，資金壓力更大。”李清表示，應當進一步明晰地方政府的事權和財權，更多體現國家責任。

即便北京等一線城市，也繞不過錢的問題。

記者獲悉，2013年上半年，北京市政府梳理出527個中心城區棚改項目，計劃5年投入5000多億元。為解資金之困，北京市金融工作局、市發改委、市重大項目辦等數月前專門為棚改舉辦了項目融資對接會，讓區縣棚改項目牽頭部門、70余家項目承建主體和20余家金融機構進行現場對接。

北京市政府還明示，可將直管公房項目連人帶房一次性劃轉給國有實施主體，土地也可以通過協議方式出讓。對于缺乏立項、規劃手續的棚改項目，貸款時允許以金融機構認可的相關文件代替。

“確實在住房保障問題上，政府必須‘補好位’。但地方政府財權與事權嚴重不對等，正負重前行。”前述地方官員指出，地方財力大多與真正的資金需求相距甚遠。