2013年12月，中央城鎮化工作會議結束，城鎮化建設資金來源以及如何避免新一輪地方債務增量等問題，成為廣泛關注的焦點。

“當前的財政政策、金融政策，已不再支持政府主導下以地方債為依托的傳統建設模式，地方政府靠土地財政的做法必須改革。”全國人大常委會委員、財經委員會副主任委員辜勝阻對記者如是表示。

地方政府眼下的各種招數，以及信托、短融、城投債等各類金融產品，因部分繞開了監管政策，反而有可能加劇風險。

“要實實在在的制度突破。”國家開發銀行安徽省分行行長宋偉農指出。

受訪人士認為，真正的突破，在于切實讓市場化機構起到主體作用，也在于徹底改變地方平臺的結構和效用，把十八屆三中全會倡導的國資改革理念用到地方平臺身上，將政府從債務運營轉為資本運營。

這條路很曲折，但已經有了先行者。

從新平臺開始

國內多數地區的棚戶區改造、保障房建設以及城鎮化建設，基本遵循“政府平臺+土地財政”的模式，政府依靠地方融資平臺貸款籌措資金，靠賣地來平衡收益。

由此，地方政府債務包袱加重，同時還缺乏對項目開發進度和品質的管控，缺乏系統性規劃及實施。

“各級政府基本都是‘吃飯財政’，土地收入在當前也快速萎縮。”國開金融有限責任公司副總裁左坤指出，如何在此時以創新的市場化方式繼續獲得資本支持，成為當務之急。

他告訴記者，國開金融在城鎮化投融資領域已經創新出一種模式，以城市綜合運營商的概念，將政府主導調整為市場主導，并以與地方政府成立合資機構的方式來避免政府負債的增加，走出了政府資產管理的新路。

據悉，國開金融已經在全國范圍與地方政府、市場機構合資成立新平臺，以基金或項目公司形式，讓參股的三方互惠互補。其中地方政府的職責，主要是給予新平臺土地收益、參與區域規劃、保障土地指標，以及減免部分稅收和授權特許經營。

“基本完全以市場機構為主，政府的作用是給出扶持政策。政府不用舉債，日后還能因股權投資有所分紅。”左坤介紹，項目收益也能因此滾動投入，民生項目有望不再入不敷出。

截至2013年11月底，國開金融已在全國范圍內合資成立近20個新平臺，囊括了幾十個城鎮化項目。

其中，吉林哈達灣工業區搬遷改造項目，就是新平臺應用于棚改的典型。作為東北最后一個待改造的老工業基地，哈達灣棚戶區地處城市核心地帶，嚴重阻礙城市發展。國開金融與吉林城建集團各出資35%和65%，成立國開吉林投資公司，負責4家工業企業的異地搬遷和妥善安置。項目總投資104億元，國開行配套銀團貸款74億元。

“經政府授權，該合資公司成為獨家綜合開發主體。”項目負責人說，土地出讓金除上繳中央部分外，地方收益全額返還。并且，新建道路冠名權、停車收費權、公交線路運營權、加油站及附屬設施經營權、新建建筑市政入網受益權等，均歸屬該公司。

麥肯錫城市中國計劃研究總監張耕田告訴記者，如此對股權和后續權益的創新，確實能助力政府突破“土地財政”的簡單模式，與民資和金融機構一同共享項目未來可能的中長期收益。

辜勝阻也認為，新平臺模式，正是將多元化資本引入低收益建設領域的有效嘗試。

據了解，類似項目在其他省市已有效果。

例如，國開金融與成都龍泉驛區政府下屬的龍泉國投公司，合資成立了國開四川(龍泉驛)城鄉統籌發展基金，引入了綠城房地產集團來設計、建管農民安置房。目前，該項目已完成兩個26層以上高樓的建設施工，其中9棟樓已實現主體封頂。

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讓市場機構做主

被國家發改委授予“全國發展改革試點小城鎮”的上海寶山區羅店鎮，其土地開發項目也較早通過前述新平臺模式運作。

羅店項目公司73%的股份掌握在中國新城鎮公司手中，這是一家在新加坡和香港上市的股權分散企業。上海寶山區政府僅占其余27%股權，未產生任何融資及負債。

項目建設期間，不但融資全憑中國新城鎮公司，當地政府還將后續配套一并授權—醫院、酒店、會展中心及風情商業街等配套設施，全部由項目公司承建。目前，二級開發項目已較為成熟，成為民資參與一級土地開發的標桿。左坤透露，國開金融正在談判收購中國新城鎮公司，將其作為模式深化的重要抓手。接下去，各地政府在合資平臺的股權占比將逐步下降，市場機構將最終實現控股。“目標就是讓政府少花錢，凡是市場能做的都交由市場”。為延續和深化該模式，國開金融和地方政府合作成立了湖南長株潭兩型社會發展基金、湖北武漢城市圈發展基金、北京小城鎮基金、吉林市哈達灣國企搬遷改造項目等合資機構，涉及國家戰略性地區、棚戶區和城中村改造、國企搬遷改造等諸多領域。

據介紹，國開金融還聯合國內外眾多機構，謀劃成立“城鎮發展戰略聯盟”。

“用這一聯盟，來梳理和細分城鎮發展所涉及的所有重要領域，嘗試在理論規劃、環境生態、軌道建設及沿線開發、保障性及商品住宅、文化體育、教育醫療等領域全面鋪開合作。”左坤如是描繪未來藍圖。據悉，該聯盟還意欲借助國家發改委城市和小城鎮改革發展中心、住建部政策研究中心、世界銀行駐華代表處城市農村綜合處等智囊力量，在具體項目上做得更專業，減少溝通成本并實現戰略合作。

包括蘇州工業園區、普洛斯工業地產基金、美國能源基金會、法國歐葆庭養老集團、蘇州科賽集團、北大方正集團、湖南大漢集團等各類機構，目前均表現出加入聯盟參與新型城鎮化建設的積極意愿。

“聯盟一旦形成，將成為一件大事。”張耕田認為，國開行作為中國城鎮化建設的主力銀行，賦予了國開金融比其他同業更多的融資和“融智”能力，加之國開行與地方政府、各類機構“天生的緊密紐帶”，這一聯盟的真正運作將可能走出中國新型城鎮化的未來道路。

他進一步評價說，“集團軍”能分散風險、集合收益，在資金籌集、政府債務和品質提升上實現“三管齊下”。

國家發改委財金司一位人士也告訴記者，有收益前景的項目，政府應逐步放手給市場；必須由財政兜底的歉收項目，也應鼓勵市場機構參與規劃、管理并鉆研盈利模式，最終由政府回購，通過稅收來緩慢平衡成本。

湖北省襄陽市市長別必雄說，和國開金融合作成立基金，可以引導民資規范、健康地進入，讓民資為國民經濟的科學發展發揮正確作用。

高效撬動社會資本

新平臺對社會資本的撬動作用非常明顯。

成都市龍泉驛區人民政府副區長陳茂祿介紹，總投資23億元的成都龍泉驛項目包括了國開行17億元貸款，龍泉驛區政府與國開金融只需各自3億元的資本金。由此，當地政府只需首先出資1億元就能開始承接貸款，加之國開金融1億元資本金，先期共以2億元就能拉動6億元貸款。

同樣，以北京小城鎮發展基金100億元資本金為例，北京市政府和國開金融各出資20億元和80億元。僅基金層面，政府就撬動了4倍資金。操作層面，該基金針對項目實行“一鎮一公司”模式，能夠成倍地吸引民資參與。

以該基金對某項目出資10%股權計算，民資占比將達90%，即9倍撬動效應，也即北京市政府實現了36倍的資金撬動力。

除去資本金，具體到金融機構貸款上，中長期貸款的撬動力通常為1:2.5或1:3，則北京市政府的20億元資金將最終發揮約100倍的撬動力。

前述發改委人士說，與其讓地方政府奔走于信托、短融、城投債等眼花繚亂的金融產品中，不如鼓勵其讓位于市場機構。一些所謂金融創新很難保證收益，資金最終仍舊落到傳統的融資平臺，地方債務必然加劇。而市場機構靈活度高，且直接融資渠道更為暢通，在低收益項目中也大多能如魚得水。

“只要有利于發揮民資特長，解決新型城鎮化‘錢從哪兒來’的方法，都應該加以嘗試。”辜勝阻說，以公共投資帶動民間投資，能將新型城鎮化的“國家意志”最終變成“企業行為”，極具現實意義。