10月6日國務院下發《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》。面對產能過剩問題，這次在理念上變以往的“制止”、“抑制”過剩產能為“化解”過剩產能，把化解產能過剩矛盾與調結構、轉方式結合起來。有三個更加突出，更加突出發揮地方政府在遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張的作用；更加依靠市場力量調整和優化存量；更加突出建立和完善以市場為主導的化解產能過剩矛盾長效機制。

　　10月6日國務院下發《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（以下簡稱《意見》）（國發〔2013〕41號）。《意見》首先明確，化解產能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點。　

　　從2003年以來的10年，國家出臺了一系列控制鋼鐵、電解鋁、水泥等行業盲目投資、重復建設的調控政策，但均未達到預期目標。（主管部門）從主觀上看，所采取的主要政策措施，過多依靠控制和限制審批，總以為控制和限制審批就能夠解決產能過剩問題。但幾年過去了，產能過剩愈演愈烈。面對產能過剩問題，這次在理念上變以往的“制止”、“抑制”過剩產能為“化解”過剩產能，把化解產能過剩矛盾與調結構、轉方式結合起來。有三個更加突出，更加突出發揮地方政府在遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張的作用；更加依靠市場力量調整和優化存量；更加突出建立和完善以市場為主導的化解產能過剩矛盾長效機制。　　

　　《意見》要求充分認識化解產能嚴重過剩矛盾的重要性和緊迫性。在市場經濟條件下，供給適度大于需求是市場競爭機制發揮作用的前提，有利于調節供需，促進技術進步與管理創新。但《意見》同時告誡，產品生產能力嚴重超過有效需求時，將會造成社會資源巨大浪費，降低資源配置效率，阻礙產業結構升級。到2012年底，水泥產能利用率73.7%，明顯低于國際通常水平。《意見》指出，值得關注的是，這些產能嚴重過剩行業仍有一批在建、擬建項目，產能過剩呈加劇之勢。如不及時采取措施加以化解，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業虧損面擴大、企業職工失業、銀行不良資產增加、能源資源瓶頸加劇、生態環境惡化等問題，直接危及產業健康發展，甚至影響到民生改善和社會穩定大局。　

　　《意見》制定的通過5年努力，化解產能嚴重過剩矛盾主要目標有：　

　　--產能規模基本合理。鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能總量與環境承載力、市場需求、資源保障相適應，空間布局與區域經濟發展相協調，產能利用率達到合理水平。　

　　--發展質量明顯改善。兼并重組取得實質性進展，產能結構得到優化；清潔生產和污染治理水平顯著提高，資源綜合利用水平明顯提升；經濟效益實現好轉，盈利水平回歸合理，行業平均負債率保持在風險可控范圍內，核心競爭力明顯增強。　

　　--長效機制初步建立。公平競爭的市場環境得到完善，企業市場主體作用充分發揮。過剩行業產能預警體系和監督機制基本建立，資源要素價格、財稅體制、責任追究制度等重點領域改革取得重要進展。　

　　《意見》制定了八項化解產能嚴重過剩主要任務。　

　　（一）堅決遏制產能盲目擴張。　

　　嚴禁建設新增產能項目。各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準、備案產能嚴重過剩行業新增產能項目。　

　　分類妥善處理在建違規項目。凡是未開工的違規項目，一律不得開工建設；凡是不符合產業政策、準入標準、環保要求的違規項目一律停建；對確有必要建設的項目，在符合布局規劃和環境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎上，由地方政府提出申請報告，報發展改革委、工業和信息化部并抄報國土資源部、環境保護部等相關職能部門，發展改革委、工業和信息化部商國土資源部、環境保護部等職能部門，在委托咨詢機構評估的基礎上出具認定意見，各相關部門依法依規補辦相關手續。對未予認定的在建違規項目一律不得續建，由地方政府自行妥善處理。所有在建違規項目的處理結果均應向社會公開。　

　　（二）清理整頓建成違規產能。　

　　全面清理整頓。各省級人民政府對產能嚴重過剩行業建成違規項目進行全面清理，提出整頓方案并向社會公示后，報發展改革委等部門備案。　

　　加強規范管理。各級政府要加強對建成違規產能的規范管理，工業主管部門加強行業規范和準入管理，國土、環保部門嚴格監督檢查，質檢部門進行質量保障能力綜合評價，依法頒發產品生產許可證。　

　　（三）淘汰和退出落后產能。　

　　堅決淘汰落后產能。在提前一年完成“十二五”水泥行業淘汰落后產能目標任務基礎上，通過提高財政獎勵標準，落實等量或減量置換方案等措施，鼓勵地方提高淘汰落后產能標準，2015年底前再淘汰水泥（熟料及粉磨能力）1億噸。“十三五”期間，結合產業發展實際和環境承載力，通過提高能源消耗、污染物排放標準，嚴格執行特別排放限值要求，加大執法處罰力度，加快淘汰一批落后產能。

　　引導產能有序退出。完善激勵和約束政策，研究建立過剩產能退出的法律制度，引導企業主動退出過剩行業。產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換。項目所在地省級人民政府須制定產能等量或減量置換方案并向社會公示，行業主管部門對產能置換方案予以確認并公告，同時將置換產能列入淘汰名單，監督落實。　

　　（四）調整優化產業結構。　　

　　推進企業兼并重組。提高產業集中度，增強行業發展的協調和自律能力。　　

　　優化產業空間布局。科學制定產業布局規劃，在堅決遏制產能盲目擴張和嚴控總量的前提下，有序推進產業布局調整和優化。　　

　　（五）努力開拓國內市場需求。　　

　　擴大國內有效需求。適應工業化、城鎮化、信息化、農業現代化深入推進的需要，挖掘國內市場潛力，消化部分過剩產能。推動建材下鄉，穩步擴大鋼材、水泥、鋁型材、平板玻璃等市場需求。　

　　著力改善需求結構。提高建筑用鋼、混凝土以及玻璃等產品使用標準，帶動產品升級換代。　　

　　（六）積極拓展對外發展空間。　

　　鞏固擴大國際市場。鼓勵企業積極參加各類貿易促進活動，創新國際貿易方式。　

　　擴大對外投資合作。鼓勵優勢企業以多種方式“走出去”，優化制造產地分布，消化國內產能。發揮水泥產業的技術、裝備、規模優勢，在全球范圍內開展資源和價值鏈整合；加強與周邊國家及新興市場國家投資合作，采取多種形式開展對外投資，建設境外生產基地，提高企業跨國經營水平，拓展國際發展新空間。

　　（七）增強企業創新驅動發展動力。　

　　突破核心關鍵技術。利用市場機制和經濟杠桿倒逼企業增強技術創新的內在動力，推動企業轉型和產業升級，提升以產品質量、標準、技術為核心要素的市場競爭力。鼓勵企業實施技術改造，推廣應用更加節能、安全、環保、高效的水泥工藝技術　

　　加強企業管理創新。提高企業管理信息化水平，推進精細化管理。總結推廣企業管理創新優秀成果，實施企業管理創新示范工程。　

　　（八）建立長效機制。　

　　創新政府管理。深化投資體制改革，強化事中和事后縱橫協管。加強對產能嚴重過剩行業動態監測分析，建立產能過剩信息預警機制。　

　　營造公平環境。保障各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。堅決清理廢除地方政府在招商引資中采取土地、資源、稅收、電價等損害公平競爭的優惠政策，以及地方保護、市場分割的限制措施。　

　　完善市場機制。提高產業準入的能耗、物耗、水耗和生態環保標準，切實發揮市場配置資源的基礎性作用。以資源環境承載力上限，倒逼超標產能退出、節能減排達標和自然環境改善。　

　　《意見》對水泥制定的分業（四點）施策是：

　　加快制修訂水泥、混凝土產品標準和相關設計規范，推廣使用高標號水泥和高性能混凝土，盡快取消32.5復合水泥產品標準，逐步降低32.5復合水泥使用比重。

　　鼓勵依托現有水泥生產線，綜合利用廢渣發展高標號水泥和滿足海洋、港口、核電、隧道等工程需要的特種水泥等新產品。

　　支持利用現有水泥窯無害化協同處置城市生活垃圾和產業廢棄物，進一步完善費用結算機制，協同處置生產線數量比重不低于10%。

　　強化氮氧化物等主要污染物排放和能源、資源單耗指標約束，對整改不達標的生產線依法予以淘汰。

　　《意見》提出了（一）完善行業管理；（二）強化環保硬約束監督管理；（三）加強土地和岸線管理；（四）落實有保有控的金融政策；（五）完善和規范價格政策；（六）完善財稅支持政策；（七）落實職工安置政策；（八）建立項目信息庫和公開制度；（九）強化監督檢查的九項政策措施。在第六項完善財稅支持政策中明確“要修訂完善資源綜合利用財稅優惠政策，支持生產高標號水泥、高性能混凝土以及利用水泥窯處置城市垃圾、污泥和產業廢棄物”。

　　對水泥產業，當前急切要抓的主要任務應是堅決遏制產能盲目擴張，嚴禁建設新增產能項目，分類妥善處理在建違規項目以及清理整頓建成違規產能。

　　對于在建的違規項目，政策規定，未開工的一律不得開工建設；在建的由地方政府提出申請報告，報國家投資主管部門認定，在認定后，依法依規補辦相關手續。未予認定的在建違規項目一律不得續建。所有在建違規項目的處理結果均應向社會公開。

　　對于建成的違規項目，政策要求清理整頓。由各省級人民政府提出整頓方案并向社會公示后，報發展改革委等部門備案。由各級政府加強對建成違規產能的規范管理。

　　《意見》很明確地要求在建違規項目的處理結果及建成的違規項目整頓方案都要向社會公示。說句實在話，對于此兩類項目的處理上還是有點“高抬貴手”和“網開一面”。這與投資主管部門以往對這些項目“睜一眼閉一眼”積淀后果有關。期待這一次投資主管部門能嚴格嚴格執行政策規定，“制止”、“抑制”也是“化解”的重要手段之一。更加突出發揮地方政府在遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張的作用也需要相應的監督措施，也絲毫不應“減免”發改委和工信部門在遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張方面應負的責任。不應再出現發改委產業協調司有關領導用“從主觀上看，……”，“總以為……”說法減輕自己責任式的解讀。近10年上收“核準”、多次清理給社會留下的形象確實可以說不盡如人意，期待這次“認定”、清理能給社會留下主管部門負起責任的形象。

　　《意見》要求建立和完善以市場為主導的化解產能嚴重過剩矛盾長效機制。這是一項復雜的系統工程，任務十分艱巨，要精心謀劃、總體部署、統籌安排，積極穩妥加以推進。有待于有關主管部門提出更為詳盡和可操作政策措施。對水泥的四項施策就需相應配套政策措施支撐，涉及與建筑業、城市管理、環境保護等方面的協調、標準規范的相互銜接支持，涉及到水泥企業生產經營的調整。《意見》在實施保障要求中明確，各地區、各部門要進一步提高認識，把思想和行動統一到中央的決策部署上來，切實履行職責，加強協調配合，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，合力推進化解產能嚴重過剩矛盾各項工作。責任感、使命感要求相應工作需加快抓緊抓實。《意見》中水泥業施策第四點中有“強化氮氧化物等主要污染物排放指標約束，對整改不達標的生產線依法予以淘汰”的要求，可是有關部門修訂氮氧化物污染物排放指標整整足有2年了，這樣的表現不應在化解水泥過剩產能工作中重演，切實保障《意見》各項任務順利實施。