10月31日，工信部下發《水泥玻璃行業產能置換實施辦法（2024年本）》（以下簡稱《實施辦法》）。2021年版《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》（以下簡稱80號文）出臺后，水泥行業發展環境發生重大變化，亟需產能置換辦法改革，《實施辦法》應運而生。和80號文相比，《實施辦法》總體上對產能置換要求更加嚴格、精準和規范，這對加速清退低效產能，引導行業轉型升級，加快推動高質量發展具有重要意義，筆者將從以下五個方面作具體解讀與評論。

一、產能置換要求趨嚴 產能去化力度加大

《實施辦法》要求，能效水平達不到現行版《工業重點領域能效標桿水平和基準水平》基準值、連續停產兩年以上、2024年以來連續兩年每年運轉天數不足90天，以及因債務糾紛等原因導致設備無法拆除或存在法院查封情況的產能等不能用于產能置換。中國水泥網水泥大數據顯示，當前能效水平低于基準值的低效產能在16%左右，大約2.8億噸，再加上由于效益差、缺乏礦山等原因長期停產和因破產查封的生產線，產能總量或超3億噸。《實施辦法》杜絕這部分產能參與置換，這將倒逼低效、停產產能加速退出市場，從而加快去產能進程，緩解日益激化的供需矛盾。

圖1：近年來熟料產能穩中趨降

數據來源：水泥大數據（https://data.ccement.com/）

二、取消實際產能換算 確定產能核定標準

得益于供給側結構性改革帶來的市場紅利，同時隨著生產技術和裝備水平的不斷進步，水泥企業實際生產能力大大提高，單純以水泥回轉窯窯徑核算產能不能如實反映企業生產能力。《實施辦法》規定，用于置換的產能數量，嚴格依據項目備案（核準）文件明確的產能確定。這就實際上取消了以產能換算表核定產能規模，以備案或核準文件設計產能作為唯一法定產能，確定產能核定標準，簡化產能認定程序，推動備案產能與實際產能的統一。

三、新建產能標桿水平 推動行業能效提升

2021年“雙碳”元年以來，工業領域節能降碳成為高質量發展的重要內容之一，各種政策文件頻繁下發，其中水泥行業到2025年底標桿產能要達到30%以上。《實施辦法》要求，新建生產線應當達到現行版《工業重點領域能效標桿水平和基準水平》中水泥玻璃行業能效標桿水平，環保績效水平應當達到A 級。這是對2024年5月國務院下發的《2024-2025年節能降碳行動方案》中“新建和改擴建水泥項目須達到能效標桿水平和環保績效A級水平”政策的延續。當前我國水泥行業標桿產能在20%左右，距離30%的目標尚有有一定差距，環保績效達到A級標準的企業更少，預估在10%左右，能效、環保雙優生產線占比較低。要求新建生產線能效達到標桿水平和環保績效A級，提高行業新建門檻，有利于推動水泥行業能效和績效水平整體提升。

圖2：部分省份水泥行業能效水平狀況

數據來源：水泥大數據（https://data.ccement.com/）

四、精準管理區域置換 簡化跨區轉出程序

《實施辦法》要求，國家大氣污染防治重點區域嚴禁新增水泥熟料產能，位于國家大氣污染防治重點區域或前三年水泥熟料平均產能利用率低于50%的省份水泥熟料生產線開展產能置換，原則上不得從省外置換產能。2022年以來，水泥需求進入下行通道，各個省份均有不同程度的過剩問題，特別是之前如火如荼的跨省置換導致部分省份產能過剩問題十分嚴重，行業運行困難加劇。《實施辦法》嚴禁大氣污染防治重點區域新增產能，原則上不得從省外置換產能，能有效禁止非大氣污染防治重點區域產能置入和遏制同樣是大氣污染防治重點區域省份置入，這對跨省置換作出更細致、更嚴格的新要求，精準控制大氣污染防治重點區域和產能過剩嚴重地區產能，有效遏制產能增加勢頭。《實施辦法》還要求，位于國家大氣污染防治重點區域或同一法人企業集團內部的產能轉出可不報產能轉出地省級工業和信息化主管部門。項目建設地省級工業和信息化主管部門負責核實產能置換方案，并將產能置換方案、承諾書一并在門戶網站上公示、公告。這就大大減少了部分跨地區流動產能的審批手續，簡化流出程序，從而減少不必要的政府干預，優化資源配置。

五、嚴格規范置換行為 提高資源使用效率

2018年第一版產能置換辦法開始實施，彼時正值行業發展高峰，產能置換項目較多，但2022年行業遇冷以后產能置換偃旗息鼓，盡管已完成公示/公告，但不少項目自主停建，有些項目擬建但尚未實質性開工，導致一些投資打水漂，造成社會公共資源和自然資源的極大浪費。為此，《實施辦法》新規定，產能置換方案自公告之日起兩年內，項目建設企業應完成備案和環評等手續，三年內完成項目建設并點火投產，逾期產能置換方案失效。已經完成產能置換方案公告的，在本辦法實施前未開工建設的項目，應于2026年12月底前完成點火投產；未完成的，2027年1月1日后產能置換方案失效。《實施辦法》規定產能置換項目時間期限和有效期，嚴格規范置換行為，促進產能置換方案加快實施，提高資源使用效率。

表1：六大區域完成公告停建、擬建生產線信息

數據來源：水泥大數據（https://data.ccement.com/）