為樹立科學發展觀，轉變發展方式，走新型工業化道路，2009年9月26日，國務院轉發中央10部門《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設，引導產業健康發展的若干意見》（國發[2009]38號），從產業導向、市場準入、環境監管、土地供給、金融政策、項目審批、問責制度、體制改革等方方面面，對抑制包括水泥在內的產能過剩和重復建設，促進產業健康發展提出了明確具體的政策措施。隨后，中央政府連續出臺一系列抑制產能過剩、淘汰落后、節能減排的政策，引導產業轉變發展方式，實施可持續發展。

　　產業“新政”一出，水泥行業上下多少人為之歡欣，為之鼓舞，對水泥工業發展步入科學、有序、理性、健康的發展充滿了信心與期待。然而，“新政”實施幾近一年，各地落實“新政”情況不一，效果不盡人意。記者最近在云南省做了一番走訪調研，云南不少地方在發展經濟、招商引資、建設西南開放橋頭堡的旗號下，中央的政策被變通或變更，長官意志我行我素，地方政府旨在完成經濟發展和招商引資指標助推新上水泥項目，水泥企業和投資商欲還擴大產能……極大地化解了中央政策的威力。透視云南各個層面執行產業“新政“的具體情況，不失為極具代表性的典型樣本——看現象——中央產業新政遭遇變通.

　　2009年9月30日前，云南已核準但尚未建成投產的新型干法水泥項目達42項之多。其中，尚有10余個項目未開工建設。38號文件明確規定，嚴格控制新增水泥產能，執行等量淘汰落后產能的原則，對2009年9月30日前尚未開工水泥項目一律暫停建設并進行一次認真清理，對不符合上述原則的項目嚴禁開工建設。對此，業內反響種種不一。建成投產的希望未建項目一律禁止，今后三年不再新批項目，以減輕競爭壓力。急于上項目的盼望政策因地而異，網開一面。已核準未開工的業主們更是一陣緊張一陣忙碌，八仙過海使出各種招數，虛構早已開工的假象假景，想以此蒙混各級主管部門的清理審核。經過較長時間的忐忑和等待，省級投資主管部門最終決定，為促進地方經濟發展，對所有核準過的水泥項目一律保留，對尚未開工建設的項目不再清理，以免折騰。好一個發展經濟，以免折騰，無非是相關部門站在各自的立場，為了各自的利益，不愿按照中央的規定，花費時間和精力進行認真清理罷了。“涉案”的業主們是長舒了一口氣，但中央政策被變更變通的現實，無疑在社會、企業和投資商面前，再一次佐證了上有政策下有對策的說辭，佐證了政策具有因地而異，網開一面的靈活性。

　　探究竟——長官意志也是產能過剩的根源

　　云南水泥工業經過數十年的發展，特別是“十一五“以來，通過不斷優化產業結構，大力淘汰落后產能，新型工業化取得了明顯成效。至2009年底，全省建成投產日產1000噸以上的新型干法水泥生產線68條，新型干法水泥生產能力占全省水泥生產能力的71.84％，處于西部領先地位，提前一年實現國家產業政策規定”到2010年新型干法水泥比重達到70％以上的發展目標。2010年，在淘汰落后熟料產能870萬噸的同時，預計新增新型干法水泥熟料生產能力不少于1200萬噸，新型干法水泥產能將提高到89%以上。盡管先進生產力得到快速發展，產能利用率卻一直在中低位徘徊。以“十一五”期間為例， 2006年為53.3%，2007年為53.85%，2008年為57.25%，2009年為63.3%，四年平均產能利用率僅為57.8%，即使以2009年數據為參照，明顯的產能過剩也是不爭的事實。

　　無可否認，云南地處邊疆，山區半山區占全省國土面積的94％，地區之間、民族之間發展不平衡，差異性較大。有關部門本著實事求是的態度，準確客觀地核定了云南水泥現有產能及認真分析了云南水泥工業現狀后，得出的結論為：水泥總量明顯過剩，邊疆局部尚有不足。在核準水泥項目時必須樹立全省“一盤棋”的思想，統籌兼顧，科學決策。而多年來，省級主管水泥投資項目審批的一些官員堅守西部特殊，邊疆落后的慣性思維，一再核準小項目。對批大建小的行為監管缺失，放任自流。“新政”出臺后，有的官員仍在不同場合甚至在產能嚴重過剩地區公開表態，云南的水泥還不夠用，還有增長空間。這種于中央政策而不顧，于本省行情而不管，不作認真的調查分析，不作周密的科學測算，憑長官意志我行我素的言行，分明就是在暗示政府支持和鼓勵新上項目，引起了企業和投資商思想和認識上的混亂，煽燃其投資的激情。就在“新政”實施前后，全省各地上報到省里的新上或技改項目竟然多達數十個，而沒有任何一個項目符合等量淘汰落后產能的要求。省級投資主管部門為保護地方積極性，經過平衡，同意其中的38個項目開展前期工作，為上報中央審批打下基礎。與“新政”關于嚴格項目審批管理，原則上不再批準擴大產能的項目的規定背道而馳。

　　追動機——地方政府“政績觀”在推波助瀾

　　近年來，云南省在大力推進建設面向西南開放橋頭堡的進程中，各級地方政府都把擴大對外開放，大力招商引資作為重要突破口，不少地方還將水泥項目列為投資重點，政府部門不遺余力加以推介，并把招商引資成果作為考核政績的硬指標。奧運之年，昆明市政府主要領導發出指令，要用三年時間，將所轄宜良縣打造成年產2000萬噸水泥的建材大縣。并責成有關部門趕制了專項規劃，制定了優惠政策，加快了工業園區建設。這種不顧資源、能源和市場配置條件，憑主觀臆想，靠行政手段，以招商引資為由，強力推進水泥項目投資建設的獨斷專行，被業內人士稱之為“偉大壯舉”。2009年始，云南省政府將水泥項目審批放權給昆明市，昆明市又將審批權限直接下放到所轄各縣區。以宜良縣為例，該縣是一個人口不足45萬的農業縣。2008年以前，已有兩條新型干法水泥生產線投產運行，且周邊縣市已布有多條新型干法生產線。市場競爭已經相當激勵。然而，市領導仍然堅持要在現有水泥產能的基礎上再新增1850萬噸。雖然明白人都知道這種做法嚴重違背科學發展規律，也是一個難以企及的目標，但在不換思想就換人的高壓下，只得唯心地到處招商引資，竭力促成投資項目。雖然也吸引來了東部投資者，但與既定目標還是相距甚遠。

　　產業“新政”實施后，各級地方政府曾經擁有的水泥項目審批權自然自行廢止了，但是，一些地方政府有意回避和淡化產業“新政”的相關規定，繼續為水泥項目招商引資，支持現有企業上二線、上三線，或搞異地擴張。打開各地的政府網站，不少地方的水泥項目招商赫然在列，并羅列了一系列優惠待遇。在6月上旬舉辦的第15屆昆明出口商品交易會上，一些地方政府的招商引資目錄中，依然列有水泥投資項目。有的是原來核準過但因各種原因遲遲未開工的項目急于尋覓國內外投資者；有的是省里已同意開展前期工作的項目招攬合作伙伴；更有的是尚在構想中的項目吸引意向者前往考察洽談。

　　問焦點——水泥投資熱情為何一如既往？

　　盡管云南的水泥產能總量已經明顯過剩，盡管產業“新政”紅燈高懸，在政策可以變更變通，長官意志大行其道，政府部門支持鼓勵的作用力下，不少欲擴大產能的水泥企業主和投資商依舊對云南水泥市場前景滿懷憧憬。

　　不少投產多年的新型干法企業，有的自恃占據良好的區位優勢，輻射能力強；有的認為具有明顯的品牌效應，頗具競爭力；有的瞄準即將開工建設的國家重點工程；有的擔心日后在整合中被兼并重組，不約而同都把擴大產能，再上新線作為企業發展的重要戰略。還有的以推進節能減排，消納工業廢棄物為由立項。在省級投資主管部門同意開展前期準備工作的38個項目中，就有16個項目的業主系現有的新型干法企業，16個項目的業主系立窯企業。一些未被列進名單的企業，仍在想方設法全力游說政府，疏通各種關系，尋求突破口。

　　一些外來投資商考察后認為，云南地理位置特殊，交通閉塞，多年來形成的產業布局、市場環境、消費習慣，使得本省的水泥出不去，外省的水泥進不來，形成了較為封閉的自給自足的市場格局。特別是云南在國家政策支持下，積極推進橋頭堡建設，水泥需求量在“十二五”及相當一段時期內將有增無減，只要投資布點合理，就一定能夠偏安一隅取得發展。為此，有的收購了已核準但遲遲未開工的項目；有的與核準過的項目業主進行合作；還有的躍躍欲試準備大干一場。

　　部分企業認為，既然“新政”只是規定原則上不再批準擴大產能的項目，并未限制粉磨站上馬，不妨先期建設粉磨站，等風頭過后，再配套建成全能生產線。有的正在秣馬厲兵，有的已經付諸行動。

　　求良策——各方人士建言獻策

　　云南不同層面貫徹執行產業“新政”的種種所為以及產生的效果，引起了行業內外越來越多的關注和反響。

　　主管部門認為，雖然“新政”出臺多時，但由于相關配套政策及法規滯后，給具體操作帶來一定難度。

　　水泥企業坦言，“新政”的規定仍然擋不助高漲的投資熱情，再不嚴管，今后水泥市場的惡性競爭在所難免。有的甚至預言：浙江的昨日，就是云南的明天。

　　投資商抱怨，政府主管部門同意如此多的項目開展前期工作的認定依據和標準何在？這樣的做法缺乏透明公開，違背了打造陽光政府的承諾。

　　業內專家擔憂，相比地方政府對經濟發展和招商引資硬指標實行的問責制度，“新政”所指的問責對地方政府根本不起任何作用。

　　為了有效制止產業“新政”執行過程中隨意變通變更中央政策的我行我素，制止地方政府為了經濟利益以各種方式繼續支持鼓勵新上水泥項目；制止水泥企業和投資商以各種借口行擴大產能之實等種種違規行為，引導水泥企業和投資商的市場行為遵循科學發展規律，符合云南實際，關心云南水泥工業發展的各方人士紛紛建言：

　　一、完善配套政策。

　　吁請國務院和有關部門盡快出臺與產業“新政”配套的專項政策和法規，對有關產業政策中諸如新上水泥項目是否包含粉磨站，問責制度具體由哪一級、哪個部門負責實施等作出明晰的界定。

　　二、強化政府職責。

　　凡省級投資主管部門同意上報國家發改委審批的項目，須先報請省政府主管工業和投資的領導審查，簽署審核意見，以強化省政府對造成或加劇產能過剩以及重復建設失職行為的監管和問責力度；強化投資主管部門服務科學發展的責任意識、執行意識和崗位意識，在項目審核中，真正做到講法制、重約束，確保執行國家產業政策不變形，不走樣。

　　三、加大監管力度。

　　鑒于地方主管部門已不能有效控制產能膨脹的趨勢，建議國務院有關部門派出督查組深入云南各地，對貫徹執行產業“新政”的情況進行明查暗訪，排除各種干擾，堅決糾正執行產業政策中變形走樣的各種違規行為和混亂現象，防止重復建設和產能擴張造成的投資失誤和資源浪費。

　　四、嚴格審批制度。

　　對上報國家發改委審批的新上項目在組織論證時，一定要進行實地考察，必要時召開聽證會廣泛聽取各方意見和訴求，根據產能局部不足地區的實際情況和邊疆經濟發展的需要，認真把關，科學評估，審慎決策。嚴防領導項目、人情項目和腐敗項目上馬，確保新批項目在控制總量，等量淘汰的原則下，既滿足邊疆經濟建設需要，又符合國家產業政策要求，切實維護中央政策的權威性和公信度。

　　云南的水泥產業下一步如何發展，中國的產業如何發展？我們將拭目以待。