云南省2000t/d及以上水泥生產線分布

　　地處祖國西南邊疆的云南省，是全國較早擁有新型干法水泥生產企業的省份之一。自1995年5月第一條1000t/d新型干法水泥生產線竣工投產以來，經過10余年來的不懈努力，特別是“十一五”以來的快速發展，至2008年底，全省16個州市（8個民族自治州、8個行政市）已有12個州市建成投產1000t/d-4000t/d新型干法水泥生產線57條，熟料生產能力3381萬噸，占全省水泥熟料生產能力比重的64.3%。2008年生產水泥2590.42萬噸，占全省水泥產量比重的64.6%。新型干法熟料產能和水泥產量雙雙突破60%。

　　在云南水泥工業結構調整和產業升級取得喜人成績的同時，諸多影響行業和諧、健康發展的行為和問題也顯露再三，引起了行業內外人士越來越多的關注和熱議，繼而引發深深地憂思——

　　憂思一：各自為政 政出多門

　　邁入“十一五”的第一年，國家相繼出臺了《水泥工業產業發展政策》、《水泥工業發展專項規劃》和《關于加快水泥工業結構調整的若干意見》等一系列政策規定，為水泥工業科學發展指明了方向。根據國家產業政策，結合云南水泥工業實際，盡快編制云南水泥工業發展規劃成為政府行業主管部門的重要任務之一。為此，云南省發展改革委員會和云南省經濟委員會達成共識，共同編制完成《云南省水泥工業“十一五”發展規劃》，并幾次召開協調會，組建了寫作班子。但最終因個中緣由，省經委于2006年10月出臺了《云南省水泥工業“十一五”發展結構調整專項規劃》，省發改委于11月發布了《關于貫徹〈水泥工業發展政策〉〈水泥工業發展專項規劃〉實施意見》。這樣，云南省一下就平添了兩份水泥工業“十一五”發展規劃。

　　國家投資體制實行重大改革后，新上水泥項目改由省級投資主管部門核準。由于缺少統一協調的管理部門，省發改委可以核準，省經委也可以核準。雖然規定發改委負責新建項目，經委負責技改項目，但在實際操作中，兩委之間互不溝通，使項目業主“有機可乘”。一些走不通“技改”之路的項目，敲開了“新建”之門，一些明明是新建項目卻冠之以技改工程，項目審批成了八仙過海，各顯神通。

　　“宜良現象”并非個案。距昆明市區55公里的宜良縣，是一個人口僅有41萬的農業縣。2007年，原有的一戶立窯企業建起了一條1000t/d新型干法水泥生產線，省經委又核準了另一戶企業技改建設2000t/d生產線。之后不久，省發改委以新建項目批準了水泥浙商投資興建4000t/d生產線。富有戲劇色彩的是，由于兩委之間不通“情報”，兩條生產線竟批在同一條公路同一個路段的左右兩側，形成對峙之勢。

　　“土地事件”耐人尋味。2007年2月，一滇港合資水泥企業在用地手續未獲批準的情況下，非法占用富民縣大營鎮砂鍋村379.5畝集體土地建設2000t/d新型干法水泥生產線。這一嚴重違法行為引起國家土地管理部門的高度重視，被列為當年重點查辦的典型案件。企業被處以高額罰款，富民縣有關領導受到黨紀政紀處分。富民縣政府向昆明市政府作了檢查，昆明市政府向云南省政府作了檢查。《中國建材報》、《中國土地報》、《云南日報》、《昆明日報》及網絡媒體均對此作了全面客觀的報道。當媒體記者追問該項目系新建還是技改時，發改委和經委有關人士均異口同聲否認批過此項目。事實上，這是一個純粹的新建項目，而由經委核準為技改項目得以大干快上。

　　憂思二：科學發展大打折扣

　　有行業規劃不等于可行；可行不一定符合科學發展觀。云南省現有的兩份水泥工業“十一五”發展規劃相比較，一個相對籠統，一個相對具體。

　　透過《規劃》的字里行間，追尋《規劃》的執行軌跡，太多的困惑和現象令人費解。

　　當年在“全民辦建材”的帶動下，全省除傈僳族、藏族聚居的怒江州和迪慶州沒有全覆蓋外，其余州市形成了縣縣有水泥廠的格局。據2007年普查數據顯示，全省共有水泥企業272戶，其中最牛的一個縣有11戶之多。貫徹落實科學發展觀，推進產業結構調整的目的，就是要堅定不移地走新型工業化發展道路，在控制總量的前提下，大力優化產業布局，積極發展循環經濟，切實保護生態環境，實現水泥工業可持續發展。無論《規劃》也好，投資主管部門也好，都強調對產業發展要科學規劃，合理布局；對建設項目要科學論證，嚴格審批。但在實際執行中卻大打折扣。省經委主管建材工業的有關負責人多次表態，云南水泥工業在“十一五”就是要放開發展，“十二五”以后再來整合重組。但這樣做的后果不僅會對資源、能源造成極大的占用和浪費，更為日后行業整合重組增添了有形無形的巨大成本。

　　正是在“十一五”放開發展，“十二五”整合重組的指導思想下，一些缺乏石灰石資源，根本沒有可供開采30年以上礦山的地區照樣規劃建設水泥項目；一些根本沒有列入規劃，為了平衡某種關系、照顧某些面子的項目照樣得以核準上馬；一些市場容量有限，產能發揮欠佳的企業照樣可以再上第二條生產線……一條公路一個路段左右兩戶企業對峙的新聞不再新鮮；一塊地盤一堵圍墻隔開兩戶企業的現象不足為奇；一座縣城一群業主爭上項目多窯鼎立的景觀多處可見。以至一些地區生產線扎堆，產能過剩，供大于求，水泥平均出廠價格降至全省最低點。在已建成投產的57條新型干法水泥生產線中，除13條為新選址建設外，其余均是在原有立窯或是濕法窯的舊址旁建起的新線。有全國水泥資深專家一針見血地指出，云南是哪里拆除一座立窯，哪里就豎起一座新窯，無非是生產工藝的革新和生產能力的擴容，原有的生產格局依舊如故。[Page]

　　重提“宜良現象”的宜良縣。該縣原有5戶立窯企業，水泥生產能力110萬噸。目前已有兩戶企業的兩條新型干法水泥生產線投入生產，尚有一戶招商引資企業正在建設一條4000t/d生產線。待今年上半年建成投產后，全縣水泥熟料生產能力將達到220萬噸，水泥生產規模將增至315萬噸。從原有的110萬噸猛增到315萬噸，產能產量快速增長的同時，市場前景卻撲朔迷離。類似的典型還有易門、陸良、宣威、大理等縣市。在云南的大多數地區，“等量淘汰”只是口號，實則是少量淘汰，大量增長。主管部門使勁地“批批批”，項目業主一味地“上上上”，都把省會昆明作為目標大市場，四面八方的水泥集中向省城傾銷，昆明究竟有多大的消化系統能夠承受。任其發展下去，勢必加劇價格大戰，導致惡性競爭，深受其害的還是行業自身。

　　麗江是舉世聞名的旅游勝地，是世界自然遺產和文化遺產雙保護地。這樣一個不可再生的風水寶地，本應限制一切工業項目投資建設。然而，距麗江古城20公里處的金山鄉于2006年建起了一條2000t/d新型干法水泥生產線，在很大程度上給當地的旅游事業造成了負面影響。如果這是“十五”規劃的缺憾，大家或許還能理解。讓人百思不得其解的是，在科學發展觀指引下于2008年修訂的《規劃》中，依然繼續在此規劃建設3000t/d生產線，并已于今年初動工興建。有關人士無不痛心疾首。

　　憂思三：環保審批把關不嚴

　　投資建設水泥項目，無論技改還是新建，按照一般審批流程，在項目立項備案進入第二個環節土地審批時，環保部門就需參與到項目的環境評價審核中來，被賦予了“一票否決”的職權，并對符合環保要求的項目按規定辦理批復手續。在建設工程完工后，還需參與對項目的竣工驗收。由此可見，環保部門在水泥項目建設中，起著很重要的作用。“十一五”初始，為了讓天空更藍，碧水更綠，實現經濟社會可持續發展，云南省全面開展了“七彩云南生態保護行動”，省政府要求對新建工業項目的環評和審批要更加從嚴把關。

　　本以為有了一票否決，有了生態保護行動，從今以后，以犧牲環境為代價的新建水泥項目不會再有。然而，事與愿違。一些破壞生態環境的項目輕松過關，順利拿到了批文；一些影響旅游景觀的項目，名正言順的開工建設。翻開一些設計單位編寫的《水泥項目建設可行性研究報告》，雷同之處令人吃驚。不少可研報告評價環境影響說盡好話；引用數據資料相互克隆；計算固定資產投資重復累加；介紹資源儲備夸大其辭；預測市場前景一片光明。一般環評機構出具的環評報告都不會為難設計單位，更不會否定可研報告的內容。如果環保行政部門對待批項目的環評報告不作認真的審核把關，其間再有一些人為因素，那么，不該建設的水泥項目必然得以順利通過。于是乎，“高原明珠”滇池湖畔豎起了分解爐；國家4A級旅游風景區九鄉公路邊建起了生產線；歷史文化名城麗江古城附近一而再地建設水泥項目；麗江機場視野內新建的水泥廠拔地而起；生態脆弱地區香格里拉也在熱火朝天地建設2000t/d生產線……

　　2007年伊始，國家農業部決定在全國各地建設一批生態農業示范縣，選中的縣將得到3億元國家補貼。云南省推薦了包括富民縣在內的3個縣候選。5月初，農業部組織的考察組在順利通過對其它兩個縣的考察評估后來到富民。前往縣城途中，看到公路右前方不遠處辟出的山體裸露著大片紅土，山腳下是一個建設工地。當得知此地正在建設水泥廠后，專家們一致認為，公路邊裸露的山脊和在公路視野內布局建設水泥生產線，與建設生態農業示范縣的要求相距甚遠。于是調轉車頭離富民而去。3個億的補貼打了水漂，是建設一個水泥廠劃算，還是建設一個生態縣值得？當初，如果負責項目審批的政府各有關部門能夠認真履職履責，項目投資方能夠著眼于一方經濟的長遠發展，將水泥生產線建在不影響景觀，不破壞生態的其它地方，那么，在招商引資發展縣域經濟的同時，建設生態農業示范縣的良機或許不會錯失。

　　憂思四：報大上小監管失缺

　　“十一五”以來，多元化投資主體在云南投資建設新型干法水泥生產線的積極性持續高漲，新建水泥項目在全省遍地開花，有力的促進了水泥工業的技術進步和結構調整。與此同時，一些違反國家規定，上有政策，下有對策的行為也在不斷蔓延。

　　國家產業政策明確規定，限制新建2000t/d以下新型干法水泥生產線，建設低于2000t/d以下生產線的，必須經過國家投資主管部門核準。既然如此，為了減少審批環節，順利拿到省級投資主管部門的批文，項目業主們便把新建項目統統按2000t/d規模報批，一旦獲準，要縮小建設規模誰也奈何不了。多年來，如此這般的行為和做法已屢見不鮮。明明核準的是2000t/d，實際建設的卻是1200t/d或1500t/d。有的項目業主為了省土地、省投資，甚至掐頭去尾建設不完整生產線。這一嚴重影響行業健康發展，低水平重復建設的做法，由于未能引起政府行業主管部門的足夠重視，更沒有采取任何措施和手段加以制止，因而大有蔓延之勢。甚至還有報批2000t/d，實則建設更大規模的項目。奇怪的是，多條這樣的生產線投產以后，照樣得以順利通過產業政策審查，拿到生產許可證。難怪有企業經營者投書省級黨報，質問國家產業政策的執行到底應該由誰監管，怎樣監管。

　　報大項目上小規模，不僅僅是生產規模的縮水，低水平重復建設的再現，與國家產業政策背道而馳，而且占用了寶貴的資源和能源，甚至影響到產品質量的提升。據2008年云南水泥行業能源消耗統計提供的數據顯示，全省2000t/d及以上新型干法水泥生產企業的水泥綜合能耗平均為116千克標煤/噸，而1500t/d以下企業的平均能耗為134千克標煤/噸，高出約16％。曲靖市一戶報批2000t/d，實則建設1500t/d的企業，由于沒有均化系統，原料質量波動較大，造成產品質量極不穩定。在為一重點工程提供普通硅酸鹽42.5級水泥過程中，雖然企業每批產品均附有質量檢驗合格報告，但經建工部門化驗室檢測，同樣的品種同樣的等級，每批之間的強度等級相差之大，令建設單位不敢繼續使用。

　　憂思五：小粉磨站何時出局

　　據2008年統計，云南現有水泥粉磨站35戶，分布在全省13個州市，占全省水泥企業總數的13.8%，水泥粉磨能力758萬噸。除3戶60萬噸以上規模的為“十一五”以來新建外，其余的大多是“十五”或上世紀八九十年代所建。現有粉磨站中，80萬噸2戶；40至60萬噸3戶；30萬噸3戶；20萬噸13戶；10萬噸及以下14戶。20萬噸以下規模粉磨站占總數的77.1%。當年共生產水泥302萬噸，產能發揮僅為39.8%。

　　按照一般規律，水泥熟料基地通常建在石灰石資源較為豐富的地區，水泥粉磨站建在靠近市場、交通便利、且礦渣、粉煤灰等“二次資源”相對集中的地方。云南的情況有些特別，至今尚無水泥熟料基地，粉磨站也大多建在交通不便之處。特別是那些小粉磨站更是如此。由于歷史的、規劃的、管理的、市場的各種原因，小粉磨站普遍存在以下問題：

　　一是熟料來源受限制，能力發揮較差。除了大企業在異地建設的粉磨站有較為充足的熟料保障外，其余小粉磨站均沒有穩定的熟料來源，主要向附近大企業求購。市場旺銷時，大企業的水泥供不應求，外賣熟料甚少或者為零，粉磨站成了無米之炊。市場疲軟時，大企業慷慨供應熟料，粉磨站同樣面臨產品滯銷。怒江州一戶年產10萬噸的水泥粉磨站，靠遠在280余公里外的大理某企業供給熟料，不僅運輸成本高，而且熟料供應得不到充足的保障，產量最高的一年就5萬多噸。近年來基本維持在2萬噸左右，生存危堅。一戶建在普洱市偏遠山區、年產20萬噸的粉磨站，由于當地市場容量有限，多年來產量一直在2、3萬噸徘徊，從投產之日起就一直處于虧損狀態。關了不忍心，開著不賺錢，陷入兩難境地。還有的小粉磨站，一年的產量僅有幾千噸。

　　二是能耗較高，產品質量不穩定。大中型粉磨站噸水泥電耗一般為45千瓦時，指標先進的僅40千瓦時。而小粉磨站則高達55-60千瓦時。且出廠水泥質量極不穩定，有的強度達不到標準要求，有的亂摻加混合材，水泥質量投訴和糾紛不時發生。有的還暗中與新型干法水泥企業爭搶礦渣、粉煤灰等“二次資源”。

　　三是整體形象欠佳。大多數小粉磨站設備簡陋，廠房陳舊，粉塵堆積，環境衛生較差，與落后小立窯一樣，在社會上和公眾心目中形成不良印象。[Page]

　　隨著水泥工業產業結構調整的步伐不斷加快，云南省淘汰落后水泥生產能力的力度也進一步加大，但小粉磨站何去何從，至今尚無具體明確的規定。2007至2008年兩年間，云南全省共淘汰落后水泥熟料生產能力821萬噸。一批被淘汰企業，有的搖身一變成為粉磨站；有的正謀劃改為粉磨站。原有的一些小粉磨站也借機擴大能力。對于建設水泥粉磨站的問題，國家產業政策早有明確規定，即新建水泥粉磨站規模至少為年產60萬噸。云南省人民政府2007年出臺的《關于進一步做好淘汰落后水泥生產能力工作的通知》中提出，涉及淘汰落后水泥生產能力的企業，經審核同意后，可改建為粉磨站。可迄今為止，省有關部門一直未對淘汰企業改建為水泥粉磨站的規劃方案、改造辦法、基本準入條件、數量控制、規模效應、申報程序等具體問題作出明確規定，使企業霧里看花，不明不白。

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　　憂思而后言

　　憂思決非杞人憂天，為了行業的持續、健康、協調發展，我們“位卑未敢忘憂國”。關心云南水泥工業發展的業內人士發出肺腑之言。經過對行業發展中顯露的各種矛盾和問題進行深層剖析，深入思考，大家集思廣益，紛紛建言獻策：

　　一、堅持以科學發展觀統領水泥工業發展。云南是一個集邊疆、民族、山區三位一體的省份，經濟基礎較為薄弱，地區之間差異較大。發展水泥工業，必須堅持科學發展觀，結合云南水泥工業實際，統籌兼顧，區別對待，不搞“一刀切”。區域劃分上，充分考慮各地區，特別是民族地區的特殊性、差異性和發展的不平衡性，按照一定的地緣關系，將區域市場進行細劃，以利于各區域相互促進，協調發展。產業布局上，樹立全省一盤棋的思想，把區域劃分與產業布局有機結合，根據各州市、各縣區的生態環境、人口分布、資源儲備、交通條件、市場容量等硬指標與當地經濟社會發展目標有機結合，對水泥工業發展進行科學決策，認真選點，合理布局。項目規劃上，根據全省中長期戰略發展規劃和市場需求預測，在資源能源相對富集，市場容量較為廣闊，交通輻射能力較強的地方建設一定規模的熟料生產企業，形成統籌規劃、合理布局、資源適度開發利用、充分滿足市場需求、可持續發展的水泥工業新格局。

　　二、不折不扣貫徹執行好國家產業政策。針對目前一些地區和項目業主存在著不顧資源儲量、能源條件和市場需求，盲目投資、重復建設造成發展不平衡，結構不合理，部分地區產能過剩的現象，為規范水泥項目的投資行為，促進行業科學發展和可持續發展，水泥投資項目在繼續堅持“除禁止類項目外，由省級政府投資主管部門核準”的基礎上，應增加“報主管工業和投資的省政府領導核批”的內容，對違規項目嚴格實行問責制度。對已有新型干法水泥生產線的州、市、縣、區，新上項目時，規模、布點的核準要嚴格把關；對新建項目認真進行科學分析和論證，做好市場調查和發展趨勢預測，防止盲目上馬和盲目重復建設，造成投資失誤和資源浪費；對不具備發展條件地區的現有水泥企業堅決予以關閉；對未列入全省水泥發展規劃，資源配置不足，布局不合理的建設項目，一律不予核準；對在風景區范圍和邊緣以及生態脆弱地區的建設項目實行一票否決；對不按核準內容、規模建設的項目，不予進行項目驗收和《生產許可證》發放。同時實行差別電價，按同類規模企業上一年用電量的70％供電，其余部分實行差別電價進行調控。

　　三、采取有效措施確保淘汰任務落到實處。在2007年和2008年淘汰落后水泥生產能力工作取得明顯成效的基礎上，為進一步加大淘汰落后產能力度，順利實現“十一五”節能減排目標，云南省人民政府于2009年2月再次出臺了《關于進一步做好淘汰落后水泥生產能力工作的通知》，明確規定今明兩年全省淘汰落后水泥熟料生產能力1066萬噸。與前兩年不同的是，前兩年淘汰的864萬噸落后水泥熟料生產能力，除一部分為無《生產許可證》企業外，大多數企業尚有2條或2條以上生產線，關停其中部分生產線，對企業的整體影響相對容易承受。而今明兩年的淘汰計劃將使大部分企業剩余的生產線全部關停，淘汰企業面臨的難度加大，困難增多。不僅企業經營者和員工有想法，一些州市行業主管部門也存在畏難情緒。因此新一輪的淘汰工作必須認真貫徹落實省政府提出的“根據各地水泥工業發展實際，本著分類指導，分步實施”的方針，進一步加大產業政策宣傳力度，不斷完善配套措施，切實采取有效措施，急企業所急，想企業所想，實實在在地幫助企業排憂解難，妥善安置被關閉或淘汰企業的職工。做到層層狠抓落實，級級認真負責，保證督查有力，確保全省淘汰落后水泥產能工作穩步推進，順利完成。同時，對列入淘汰落后的水泥企業改建為粉磨站的問題，應引起政府有關部門的重視，根據國家相關產業政策，盡快研究和制定淘汰企業改建為粉磨站的有關政策規定，以及原有一些小粉磨站的退出機制，用市場準入的方式讓不符合產業政策和存在質量風險的小粉磨站出局，進一步促進產業結構調整和行業健康發展。

　　四、大力發展循環經濟推進節能減排。水泥工業是加快推進循環經濟發展的重點行業，擔負著實現廢棄物的資源化和再利用的重要使命。圍繞國家和省提出的節能、降耗、減排目標，要把大力發展循環經濟作為從根本上解決傳統工業發展中環境與發展之間矛盾的有效途徑，堅持以提高資源綜合利用效率為核心，著力抓好資源綜合利用和能源開發利用。應結合《通用硅酸鹽水泥》新的國家標準的實施，不斷提高全行業資源綜合利用水平，積極消納冶金、化工、電力、煤炭等相關行業的各類工業廢棄物，充分利用好“二次資源”，力爭到“十一五”末期，礦渣、粉煤灰等廢渣的綜合利用率由目前的65 %提高到80 %左右。同時，在總結經驗的基礎上，應盡快出臺完善余熱發電工作的相關配套措施，要求新建2000t/d及以上新型干法水泥生產線必須配套采用純低溫余熱發電技術和裝備；已建2000t/d及以上新型干法水泥生產線尚未利用余熱技術的，應在“十一五”末采用純低溫余熱發電技術，將其廢熱充分回收利用，提高能源利用效率，實現節能、降耗、環保的目標，減少水泥工業對能源的需求和消耗。

　　五、充分發揮職能部門行政服務和信息共享作用。政府行業主管部門應充分發揮行業規劃的引導作用，適時修訂和調整水泥工業發展規劃，細化水泥工業的發展規模、結構、速度等主要目標，完善產業空間布局、企業組織結構、產業核心技術準入條件，定期編發水泥工業發展報告，指導行業健康發展。投資主管部門應定期公布新建水泥項目核準信息，并對全行業投資動態、投資傾向、投資效果等進行分析匯總，增強信息的透明度和影響范圍。通過政府職能部門的行政服務和信息共享，更好地引導全行業貫徹落實好國家和省有關方針政策，推動云南水泥工業堅定不移地沿著新型工業化道路科學發展、可持續發展，為促進云南經濟社會又好又快發展作出應有的貢獻。