工業與信息化部產業政策司處長袁克蘭在首屆中國中小水泥企業論壇上發表講話

　　進入二十一世紀以來，我國水泥工業的快速發展，無論是產業結構的改善還是技術裝備水平的全面提高，各方面都取得驕人的成績，為世界所矚目。除了得益于國家整體經濟實力的增強，經濟建設和城鄉居民住房對水泥市場需求拉動外，還與歷代水泥工作者們的努力，與國家產業政策的引導和支持密不可分。

　　一、產業政策概述

　　1．產業政策的概念

　　產業政策是指政府通過對資源在各產業間和產業部門內部配置過程的干預，調節市場機制的缺陷和不足，使資源得到合理配置，從而促進經濟增長的手段與策略。

　　2.  產業政策的內容

　　按照政策目標劃分，產業政策一般包括產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策、產業布局政策等內容。

　　3．產業政策的性質

      產業政策直接體現了政府的經濟發展戰略和經濟發展思路，通過對存量的調整和增量的組合，對資源配置發生作用。產業政策的推行需要國家綜合運用財政措施、稅收措施、金融措施、政府訂購措施及國有化或私有化等多方面的措施，涉及產業結構、組織、技術及布局等各個方面，體現了較強的政府干預作用。

　　4．產業政策的目標

　　•推進經濟持續穩定增長和經濟結構的優化；
　　•解決“市場失靈”問題，優化資源配置；
　　•推動產業結構升級優化，扶持戰略產業發展。

　　5．實施產業政策的主要途徑和方式

　　• 直接干預。具體手段有直接投資、強制性的行政管制等。
　　• 經濟手段。采用有差異的財政政策、金融政策、價格政策、外貿措施、工資政策等，來改變產業成長的環境條件，影響生產要素的流動，扶持或限制某些產業的發展。
　　• 立法措施。通過立法，干預產業結構和產業組織的形成。
　　• 指引和協調。主要是按照市場原則和市場信號提供信息服務。[Page]

　　二、從事產業政策工作體會

　　從90年我調入原國家建材局到現在，18年來，從事過建材行業技術改造管理、組織編制行業發展規劃、行業標準管理工作，近五年來主要從事綜合性產業政策研究，在這里先談談我對產業政策的理解和體會。

　　1．產業政策的制定和實施的關鍵主體是政府。

　　產業政策是為了實現一定的經濟目標而采取的干預社會再生產。經濟政策目標的確立，要根據一個國家經濟發展的自身特點、環境和主要問題，充分發揮市場機制的作用。產業政策體現政府對產業的差異化政策導向，產業政策的推行是通過差別政策對各個企業的引導和限制來實現政府干預經濟的目的，在產業政策推行過程中一部分企業得到政府特別的優惠，一部分企業則受到政府干預政策的限制，不同利益集團為了獲得政策優惠，總是互相競爭，積極尋求政府的支持。產業政策從制定到執行，都體現了不同利益集團相互博弈、公共選擇的特征。政府在推行產業政策的過程中，也具有獨特的利益，成為博弈的一方。

　　2 .趨勢一旦形成，就很難轉變。

　　我國立窯水泥企業是在計劃經濟年代為滿足地方經濟建設對水泥產品的需求應運而生的，在完成普改機和推廣十四項綜合節能技術后得以全面提高的基礎上，以其投資少、見效快、易操作、進入門檻低的相對優勢得到快速發展。1997年，針對立窯發展過猛，水泥總量出現過剩的情況，國家對水泥行業實施了“控制總量、調整結構、淘汰落后”的產業政策，盡管當時新型干法水泥通過技術引進、消化吸收并不斷創新發展，在節能、環保、勞動生產率、質量和規模效益等方面的優勢已顯現，但要改變人們的慣性思維，轉變行業發展形成的趨勢和發展模式，卻需要付出的很大的努力和沉重的代價。97年以后，國家限制新建、擴建的機立窯仍在較快地發展，直到2003年后，機立窯水泥快速增長的勢頭才基本遏制。

　　同樣的道理，在發展新型干法水泥得到全社會、政府和企業高度一致認可的今天，其他各類窯型均被視為落后工藝，一律都將被淘汰。目前，濕法窯、其他小型回轉窯和小型機立窯已基本淘汰，能與新型干法窯共存和競爭的主要是機立窯企業，而且數量之多，總產能之大，要求在短期內完全退出市場是不現實的。我國立窯水泥的發展，從解決計劃經濟下市場短缺矛盾，到通過技術提高得到快速發展，再到逐步淘汰。何時走完整個生命周期？如何渡過與新型干法水泥共存期？是否可通過先進適用技術再次提升？需要政府、行業、企業，按照實事求是的原則，認真研究，探討一條符合中國特色市場經濟發展的水泥工業發展之路。

　　3.統一認識和抓住機遇是水泥工業結構調整得以實施的根本保證。

　　新型干法水泥之所以在2000年以前的二十多年間發展緩慢，有技術裝備水平和投資項目審批制等諸多因素，但最主要的原因是相對其他窯型來說，其投入產出效益較差。在國家組織實施了水泥工業 “2000噸一條龍”、“4000噸一條龍”技術裝備的基礎上，“九五”期間，通過建設示范線，有效解決了國產化、低投資、提高建設水平、縮短建設周期等制約新型干法水泥發展的瓶頸問題。水泥行業先后得到國家經貿委“雙加”工程和“雙高一優”技改工程的支持。但當時在組織項目時卻犯難了，企業不愿搞大項目，報來的項目以日產1000噸規模為主，當時，銀行也將水泥列為高風險行業，貸款審批非常嚴格。為打消企業和金融機構顧慮，我們組織了海螺白馬山現場交流會。五大水泥設計研究院各拿出日產1000噸、2000噸、4000噸幾種規模的“國產化、低投資”優化設計方案，武漢建材學院的理論分析，加上海螺白馬山2500t/d、華新水泥5000t/d等水泥企業已建成項目的情況介紹，其先進的技術經濟指標的示范作用，轉變了尋求發展的廣大水泥企業懼大、懼新的思想，是個很成功的會議。

　　“九五”末，為應對亞洲金融危機，國家啟動了“技術改造專項貸款貼息”和“債轉股”這兩把雙刃劍，幫助大中型國有企業走出困境。水泥行業抓住了這個機遇，在部分企業實施債轉股的同時，爭取到國家技術改造專項貸款貼息政策的支持，一批新型干法水泥技術改造項目得以實施，為新型干法水泥快速健康發展奠定了扎實的基礎。

　　在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中，提到一句話，就是“積極發展新型干法水泥”，可就這一句話，凝聚了水泥戰線工作者的無數心血，這一句話意味著我國新型干法水泥大發展的時機已基本成熟，并由此促成了水泥工業幾十年發展歷程上的一次大轉折。從1999年開始，原國家建材局組織建材規劃院等研究院所經過大量調查研究，在對國際國內經濟形勢發展有了基本判斷的前題下，總結海螺、天山、中聯等水泥企業先進發展模式和經驗，編制了《水泥行業“十五”規劃》，后因國家機構改革，由原國家經貿委在廣泛征求社會和行業專家及企業代表的意見基礎上，幾經修改，突出了規劃的戰略性、前瞻性、宏觀性和指導性，突出了結構調整，明確了企業是實施規劃的主體。于2001年首次向社會公開發布。結束了行業規劃只供國家專業規劃部門參考的歷史。同時，在國家經貿委組織實施的海螺銅陵5000t/d國產線的示范作用帶動下，全行業堅定了發展新型干法水泥的信心。此后，水泥行業的發展得到國家高度重視，關于水泥工業結構調整和發展的一系列國家政策密集出臺。引導水泥工業由低水平重復建設逐步走向成熟、健康發展。

　　4.準確理解和正確貫徹落實國家產業政策是各級政府、相關行業組織和各類企業應該遵從的原則

　　產業政策不是法律，更不能代替法律。由于中國地區經濟發展的不平衡，各種原燃材料交通運輸條件、歷史情況和企業發展條件存在的巨大差異，國家產業政策在制定過程中，要根據行業發展的總體目標制定切實可行的措施，盡量兼顧到各地，但不可能像法律條款一樣，個個都可以不差分毫地對號入座。地方政府即要貫徹更應準確理解國家產業政策，也可根據當地具體情況和條件因地制宜、統籌兼顧，制定適合當地經濟發展的具體措施。

　　2007年，國家加大了“節能減排”工作力度，制定和下達了具體的剛性指標，并與領導干部考核掛鉤，極大地調動了地方政府淘汰落后水泥產能的積極性，為新型干法水泥發展創造了良好的發展環境。但在執行過程中，部分地區出現了一些偏差，脫離了當地的實際，易造成一些不必要的損失。[Page]

　　三、完善水泥產業政策的思考

　　產業政策在制定和實施過程中，都存在適時、適宜和適度的問題，根據國家經濟發展的不同時期、不同特點，針對行業出現的新問題、新特點和熱點，把握好時機、方式和力度，是做好專項產業政策工作的關鍵。水泥工業產業政策的研究、制定、貫徹和實施要根據行業本身的特點和市場對水泥產品需求的變化，更要和國家對整個國民經濟發展和關系密切相關產業政策相適應。

　　1.水泥工業面臨新的形勢和要求

　　當前，為應對國際金融危機對我國實體經濟帶來快速下滑的影響，國家采取了一系列拉動經濟增長的政策措施，其中，主要是投資拉動和促進消費增長。但隨著基礎設施建設、經濟適用住房建設加快和提前實施，意味著“十一五”以后這方面需求的增速會減弱。其實，隨著資源、運輸、市場條件好的建設地點的減少，去年以來，國內大水泥企業(集團)發展的重點已從搶占地盤和礦山資源、快速建新線轉向對其他水泥企業的并購、聯合重組，或在股市低迷時從二級市場購買其他企業的股權，以低于自己建線投資成本的方式享受他人經營的成果，追求產業整合帶來的經濟效益。這是個非常可喜的變化，是一種社會進步、行業進步的表現。

　　應該承認，雖然新型干法水泥已具有明顯的競爭優勢，但單靠市場競爭的辦法很難達到今天這樣的效果，產業政策的干預起了很大的作用，建立節能減排指標考核制度，金融、財政、土地、環保、價格政策的配套聯動，動員全社會的監督和地方政府的力量，加大力度淘汰落后工藝，為新型干法水泥創造了良好的發展環境，但截止今年10月底，新型干法水泥熟料所占比例為61%，規模以上水泥企業仍有5200家，前10家企業集中度僅18.8%。要實現2010年水泥結構調整目標，仍有很艱難的路要走，任務還很緊迫。我認為“十一五”水泥工業發展的總體目標和主要內容不會改變。但應該根據目前國際國內經濟形勢的變化和將來的發展趨勢對產業政策的加以進一步完善，具體內容還應該細化。如余熱發電技術和工業、城市廢棄物利用技術在水泥企業的推廣應用，無論對社會、對水泥企業來說，都是有利無害的大好事，產業政策也是明確鼓勵的，但在實際推廣時卻遇到很多具體問題(并網問題，與電網企業、排渣企業、城管部門、環保部門利益分配問題等等)。還應充實對促進企業兼并重組、建立和完善被淘汰企業退出機制、中小水泥企業如何生存與發展等方面的措施內容。。在近期貫徹落實科學發展觀學習實踐活動中，我常思考的一個問題就是，將來水泥工業產業政策限制和淘汰的內容能不能不按企業規模大小、不分窯型或工藝類型、只追求效果，設定準入門檻，即用同樣的質量、能效、環保、清潔生產標準和利廢水平來要求企業。政府部門的職責主要是綜合運用財政、金融、法律、法規等手段，發揮稅收、利率、匯率等杠桿作用，把工作重點放在為各類企業創造平等的競爭環境上，企業主要通過市場優勝劣汰，政府只是加強監督和管理，盡量減少直接干預。

　　2.關于立窯水泥企業的出路問題

　　水泥工業企業小、散、多的產業組織格局、先進與落后技術并存的結構問題和各種所有制成份形成了最具特色的中國水泥工業產業現狀。我們應該承認一個現實，在一段時期內，機立窯企業還會存在，他們仍將以小、散為主要特點，與大企業有著不同的目標市場互為補充，但隨著國家節能減排力度的加強及產品質量和市場管理的到位，再不能以臟、亂、差的形象堂而皇之的生存下去了。

　　中小企業是市場經濟的重要組成部分，目前中小水泥企業產能占40%左右，企業數量和從業人數占90%以上。對產能、數量、從業人員占比如此之大的群體，目前大多數管理者的意見是除了淘汰還是淘汰，對不同企業來說只是早晚的事，因為新型干法水泥發展的還不夠快，還滿足不了市場需求。有人擔心，如果政策允許這些企業改造提高后不遭強制淘汰，給了出路是不是就降低了要求，加大了將來淘汰的難度，我認為正好相反，死路一條，只會讓這些企業破罐破摔。中小水泥企業在做好減法的同時要積極尋找出路，要么被大水泥企業兼并，要么聯合起來集中財力改建新型干法生產線，要么用新技術改造提高達到節能環保和產品質量要求，要么立即淘汰。你按照一定的要求給他指出幾條路，他們可以選擇最適合自己的生存之路，沒有適合自己的發展之路，他關閉轉產也是心甘情愿的。至少不會增加社會不安定因素。而目前的形勢對于立窯企業來說，即使有了新的、好的技術，他也不肯、主要是不敢投入資金搞技術改造，有些企業不是不愿意搞改造，事實是節能和搞好環境保護是有直接經濟效益的，他們也不擔心自己的管理能力和市場競爭能力，更多的是擔心政策風險，不知道哪天政府就會來強行關閉你的工廠，因此，反正好壞都是個死，就拼設備吧，能開一天是一天，怎么賺錢怎么來，這樣你的形象更差了，淘汰你的理由就更充足，只會造成惡性循環。2000以前立窯企業日子好過時，使得大多數企業不重視技術進步、不重視節能環保和提高質量，造成世人對立窯企業臟亂差的印象深刻。以至于到現在，新技術出現了，你搞得再好，不是親眼所見，都很難讓人相信可以和新型干法企業媲美。總之，產業政策在中小水泥企業問題上形成真空顯然是有問題的。[Page]

　　3.關于JT窯技術的推廣應用

　　關于JT窯技術在業內是有爭議的，我認為首先應確定JT窯技術是不是適合中小水泥企業技術改造的先進適用技術，這就要求權威部門盡快組織專家鑒定，一個已在20多條線上推廣使用好幾年，擁有多項專利的技術，從時間和數量上，從產品在工程使用的效果上，都應該能滿足進行成果鑒定的條件。

　　如果可以認定這項技術的先進適用性，接下來就是解決在什么范圍內、什么條件下推廣應用的問題。有人擔心有了政府的認可，中小水泥企業會一哄而上，好不容易形成的新型干法水泥發展的大好形勢會受到影響。中小企業活過來了與大水泥企業搶市場，會加劇市場不正當競爭，結構調整目標更難實現。這種擔心是有道理的。因此，就需要很好地去組織，不光是技術持有者愿不愿意轉讓的問題，政府還要在一定層面進行干預，如設定較高的準入門檻，制定與新型干法水泥企業相同的質量、能效、環保指標和監督檢測體系，并加強管理。同時享受一樣的資源綜合利用優惠政策和其他優惠政策。由政府或政府委托協會或是專業機構，在地方政府的配合下做好規劃和實施方案。

　　4.建議

　　下階段對水泥工業產業政策的調整，既要保持其穩定性和連續性，又要進一步增強預見性、針對性、靈活性和可操作性，努力促進水泥工業穩定健康發展。

　　公平競爭是市場經濟的原則，不應以出身論英雄，衡量水泥企業好壞的標準應該是統一的，一是產品質量是否過硬；二是生產過程能否滿足節能環保的要求；三是工作環境是否達到清潔生產的標準；四是資源利用水平和消納工業廢棄物、建筑垃圾的能力高低；五是社會效益和企業經濟效益的貢獻能力。

　　節能減排、結構調整是水泥工業發展的長期任務，一是要繼續堅持以發展大型新型干法水泥生產線為主，并推廣使用近幾年先進成熟技術與裝備，縮小與國際先進水平的差距，努力實現2010年新型干法水泥產能達到70%的目標；二是堅決淘汰能耗高、不進行污染治理、不重視產品質量、違規建設、不守法經營的水泥企業。對為滿足地方發展規劃要求需要關閉、搬遷或轉產的企業，要完善企業退出機制，安置好職工工作和生活。對暫未列入地方關閉計劃但發展前景不好（周邊有大水泥企業）的中小水泥企業，利用好近期國家對中小企業優惠政策，幫助和支持其實現產業轉型，鼓勵大型水泥企業對其進行收購或兼并。鼓勵交通、資源、市場等條件受限地區的中小水泥企業采用新型干法水泥設計理念和節能環保措施對現有生產線實施技術改造，使能耗、環保、質量等各項技術指標達到與同規模新型干法水泥生產線相當的水平。對這些合規守法的中小水泥企業，允許其存在與發展，鼓勵其利用自身優勢，開展資源綜合利用等活動，并享受國家相關產業政策優惠；三是合理布局，處理好競爭活力和規模經濟之間的矛盾，使二者優勢兼容。在市場需求強盛、適合集中發展的地區，加快建設大型新型干法水泥生產線，加快小水泥企業的退出或轉產，鼓勵大型水泥企業進行兼并重組，增強區域競爭力，維護市場公平競爭。在資源匱乏、市場需求有限不適宜建設大型水泥生產線的地區，適當保留指標先進、管理到位的中小水泥企業。避免市場壟斷和惡性競爭兩種極端現象的發生。四是鼓勵企業技術創新和管理創新。支持節能、環保、利廢新技術、新裝備發展。

　　我相信水泥行業在統一思想，達成共識的基礎上，在產業政策引導和政府的協調配合下一定能解決好中小水泥企業的退出、生存與發展問題，促進水泥工業持續、健康、平穩發展。