浙江省溫嶺市緊緊抓住全域土地綜合整治列入自然資源部國家級改革試點契機，以鞋業企業高度集聚、“低散亂”較為突出的橫峰大道沿線區域作為突破口，選取22個村啟動全域改造產業升級實驗區建設，統籌實施城中村改造、產業園區建設、全域土地綜合整治、全域水系調整、基礎設施建設等工程，從源頭上精準破解“低散亂”的傳統產業發展模式和“臟亂差”的城中村環境痼疾，涉及土地總面積13.8平方公里，群眾2.6萬人。通過全域整治、全域改造、全域提升，大破大立、重建重構，實現人居環境優化、產業結構迭代、城市能級提質。2022年，深入實施百村全域綜合整治改革，預計盤活土地6000畝以上。

一、全域整治工作的主要做法

（一）打破村界限制，推進資源重配。牢固樹立全域一盤棋的系統思維，打破村界，以優化空間布局、盤活土地資源，構建空間形態高效節約的土地利用新格局為目標，統一規劃住宅安置區、產業升級區、生態修復區，推進城市有機更新。一是存量用地整合成塊。采取土地性質碎片化整理形式，并實施土地流轉，產生1320余畝的流量用地指標，在保障村民安置用地和產業安置平臺所需用地的同時，產生300畝結余指標支撐城鎮和區域基礎設施建設。通過土地全域整治，人均村莊建設用地由原先的86平方米下降到51平方米，村莊用地平均容積率由原先的0.72提高到2.65。

二是住宅跨村集中安置。重新統籌整合橫峰區域內的19個村，以九龍湖為界，劃分東、西區塊，統一安置公寓式住宅小區，規劃建設安置公寓占地面積1100畝，建筑面積約200萬平方米。目前一期13個村完成集中簽約，一期小區順利分配安置，涉及方家洋、莞渭陳和馬鞍橋（東區）三個村954戶，房源2928套。其中超500戶安置村民已入住新家。2022年，橫峰計劃安置7個村2360戶約8000套。

三是產業集聚“騰籠換鳥”。將節約的村莊規劃用地，用于建設產業園區，全面推動企業入園區、生產進廠房、職工住宿舍，規劃鞋業園區面積超1000畝，目前已建成投用380畝約75萬平方米。橫峰鞋業一手抓整治，一手抓提升，利用新建園區投運的契機，引導優質鞋企梯度轉移、入園集聚，以規模集聚、專業管理提升產業效益。目前鳳凰山產業園已引進規上企業9家，園區規上產值占全街道的30%，已形成發展態勢良好的優質鞋企群。洋江產業園78畝工業廠房已交付，面向打造精品童鞋產業園區開展針對性招商，目前已有40余家童鞋企業入駐。

四是水網路網布局優化。調整全域200條河流水系，通過拓展骨干河道、增設連接河道、集中布設調蓄水域、加強水污染治理等方式，優化布局河網水域，保障整體區域的水域占補平衡，整體提升水環境質量。通過改造河道364畝，釋放建設區域水利規劃許可建設用地1197畝。規劃中華北路、川安路、田園路、環湖路和橫峰大道“四縱一橫”的城市路網，突破城市建設瓶頸，推動中心城區北延提質，實現主城區向鐵路新區拓展發展空間，打造圍繞橫峰大道和九龍湖生態綠廊為中心的城市次中心。

（二）強化利益保障，共享改造成果。改變安置房政府主導建設的模式，采用“土地出讓、市場開發、政府回購”的方式建設安置住宅和安置廠房，完善要素配套保障。

一是創新安置模式。因地制宜出臺《中心城區城中村改造公寓式安置方案》，在取消立地安置、全面推行公寓式安置的基礎上，創新推出公寓式住宅和工業廠房相結合的安置方式，居住安置和工業廠房安置實行3:2的分配比例，即安置居民在獲得套房安置基礎上，還能享受相當于安置住宅面積2/3的工業廠房安置，村民按廠房安置面積比例入股成立企業，以幢以單位登記產權，按比例享有企業股權和企業分紅。如區域內的四口之家，被拆遷后可安置330平方米建筑面積的住宅，配套安置三分之二（即220平方米）的工業廠房，則該家庭將享受相當于220平方米工業廠房所有權益和分紅權益的股權，資產升值達數百萬元，并可長期受益。同時，堅持“居者有其屋”的改造理念，保障村民基本居住權，因家庭條件等特殊原因，原有房產已經轉讓、名下沒有房屋且不符合農民建房條件新建房屋的村民，也可以接近成本價購買安置商品房。

二是完善要素保障。為了緩解區域內人口進一步集聚帶來的教育資源供需矛盾，加快推進中小學校建設。截至目前，已建設幼兒園一所，于今年春季開園；規劃新建中小學校各一所，均可吸收學生1600余人，預計總投資達29877萬元，建成后將新增小學和初中各36個班，并引入市內城區優質學校資源進駐，實現對群眾在家門口上好學的承諾。同時，在安置小區配置大量的商業用房，吸引百貨、餐飲、超市、美發等商家入駐，方便居民的日常生活。村集體通過出租商鋪，也能得到一筆可觀的收益。

（三）完善基層治理，引導村轉社區。

一是構建村社民情暢達機制，推進精準服務。推動村社小助手數字應用在全域改造安置小區的全面應用，實現村民對“疫情防控、社區規定、便民提醒”等生活所需的重要信息的實時掌握，也讓村民的意見建議、困難群眾訴求等通過云端直達村社聯絡員，加快志愿服務精準觸達。如，安置小區聯絡員發現部分群眾對環境衛生和文明裝修關注度較高，逐級上報后，通過舉行民主懇談，推動小區環境衛生問題的解決。同時，推行派出所民警兼任村黨組織副書記機制，尤其是由副所長等下沉到復雜村、工作推進難度大的村，切實維護社會良好秩序。

二是探索村改社區轉化機制，推進素質提升。深入實施全域文明創建工程，以全域改造安置小區為陣地，探索社區化管理新模式。目前，全域改造一期安置的3個村已在安置小區共同成立業主委員會，協同推進示范型居家養老服務中心、黨群服務中心、社區文化家園建設，通過組織同建、機制同創、黨員同管、活動同辦、服務同抓，促進生活習慣變革，實現村民變市民。目前，社區每月開展活動10余場次，由3個村共同成立的服務志愿隊每月服務群眾超400余人次。

二、全域整治工作的啟示

全域改造是集改善人居環境、推動產業轉型、提升城市韌性、集約土地資源、提升基層治理等為一體的綜合工程，實施全域改造必須要具備以下幾個條件：

一是要有一定的現實基礎，實施區域應有足夠的存量建設用地，這是實施全域改造的前提。全域改造的本質是對碎片化土地的整理，通過全面盤活存量土地，提高土地利用效率，實現建設用地指標平衡。以正在實施的全域改造一期、二期、三期15個村為例，創新推出公寓式住宅和工業廠房相結合的安置方式，打破村界，統一規劃安置住宅和廠房用地，以規模集聚提升規劃效益。規劃建設安置公寓占地1302畝、建筑面積約200萬平方米，規劃建設工業園區占地996畝、建筑面積約120萬平方米。建成后，人均建設用地大幅下降，村莊用地平均容積率大幅提高，不僅能夠實現指標總體平衡，還可為產業發展騰出寶貴的用地空間。

二是要有一定的區位條件，實施區域自身存在改造需求，這是實施全域改造的核心。全域改造的模式特點是大拆大建、推倒重來，因此這并不是普遍適用的改造方式，必須要結合實際、因地制宜。如橫峰，南靠中心城區，北接鐵路新區、澤國，西聯大溪，是中心城區北擴提質、聯結兩大小城市的重要區域。同時，其以鞋業為主的產業，低散亂危現象突出，企業品牌創新意識不強，產品質量不高，同質化競爭現象普遍存在，亟需轉型升級。總之，橫峰既是城市化進程的重要節點，也是產業轉型升級的重點區域。但多年來的發展實踐證明，無論是產業整治提升、“三改一拆”、環境綜合整治，僅僅通過傳統的專項工作來推進這一區域的整治，都只能治標不治本。因此，必須要通過全域改造，實施“大拆大整”，徹底打破發展慣性和固有模式，改變不合時宜的生產生活習慣，同時實現城市基礎設施的延伸覆蓋、人居環境以及社會治理的改善提升。

三是要有一定的力量保障，必須建立市級協調機構統籌安排，這是實施全域改造的基石。全域改造是一項系統工程，涉及征地拆遷、房屋復建、土地整治、水域占補、配套建設等各項工作，項目時間跨度長、工程投資大、工作任務重，僅僅依靠鎮村兩級，無論是工作分配、資金安排、力量配備上都難以保障。為此，必須要在市級層面系統謀劃、統一部署。如一區、二區改造，建立由市委書記、市長任組長的領導小組，4位分管鎮（街道）的市領導分別擔任前線指揮部正副指揮，指揮部直接設在基層、進駐現場。建設、國土、水利、經信、環保等部門均成立專項工作小組，無縫銜接政策處理和拆后規劃復建。并專門抽調了建設、國土等部門“一把手”和業務骨干，與鎮、村干部一道組成工作專班，進村入戶開展拆遷簽約。在完成簽約，集中建設期間，調整設置指揮部到城市新區，依托新區力量統籌推進復建安置和開發建設。