前不久，在自然資源部礦業權管理司組織的8省（區）“凈礦”出讓典型實例分析研討會上，江西省自然資源廳介紹的典型實例——瑞昌市北山礦區建筑石料用灰巖礦采礦權“凈礦”出讓，引起了與會代表的關注和熱議。經分析討論，與會代表們認為，瑞昌市“凈礦”出讓“凈”的程度很高，政府部門主動作為、采礦權出讓前期準備工作充分，確保了競買人競得采礦權后可順利取得許可證并按期進場開展礦山建設，基本達到了“拎包入住”的程度，其做法和經驗值得研究。

為深入了解瑞昌經驗，受自然資源部礦業權管理司委托，中國自然資源經濟研究院、自然資源部油氣中心、中國自然資源報社聯合組織調研組，于11月16日——17日赴瑞昌市進行了專題調研。今天刊發報道，對瑞昌的做法和經驗進行梳理和盤點，同時分析該市遇到的難題并探討解決之策，為深化“凈礦”出讓改革提供參考。

瑞昌“凈礦”出讓概況

瑞昌是江西省的省轄縣級市，由九江市代管。作為“長江入贛第一市”，瑞昌區位優勢得天獨厚，北襟長江黃金水道，擁有19.5公里長江岸線資源和可以靠泊萬噸級海輪的天然良港；礦產資源十分豐富，特別是水泥用石灰巖、白云巖、熔劑用灰巖等礦產儲量大、分布廣、適合規模開發，是江浙滬等長江下游地區砂石骨料的重要來源地。目前，礦業經濟占到全市經濟總量的40%以上，是瑞昌四大經濟支柱之一。

瑞昌市的“凈礦”出讓具有以下幾個特點：

一是啟動較早。早在2015年11月，瑞昌市委、市政府就制定實施了《瑞昌市凈采礦權出讓工作意見》，比2019年12月自然資源部發文部署“凈礦”出讓工作，整整早了4年。

二是主要開展的是砂石土的“凈礦”出讓。砂石土開采的特點是：大部分為露天開采，采礦用地范圍在礦業權出讓時基本可以確定，砂石土開采過程中涉及的環境保護、水土保持、安全生產等問題也較為簡單，相關法定要件編制內容和結果相對簡單和明確，所以砂石土實行“凈礦”出讓的難度，要比金屬礦產等小一些。

三是“凈礦”出讓“凈”的程度很高。瑞昌市政府部門主動作為、采礦權出讓前期準備工作充分，前期的用山用地、地質勘查、老礦山不動產評估等全部到位，并規劃預留了加工區和生活區用地，確保了競買人競得采礦權后可順利取得許可證并按期進場開展礦山建設，基本達到了“拎包入住”的程度。

四是“凈礦”出讓成效明顯。2018年5月和2019年7月，瑞昌市先后以“凈礦”方式，成功掛牌出讓北山礦區建筑石料用灰巖礦采礦權和鄧家山礦區建筑石料用灰巖礦采礦權，出讓總價款為18.6億元，礦業權收益大幅提高，礦產資源國家所有者權益得到充分體現，探索出全民所有自然資源資產增值保值的可持續利用模式，徹底改變了瑞昌“礦業大市、收益小市”的局面。同時，保證了競買人競得礦業權后均能按期進場建設和開采。

瑞昌的主要做法和經驗

黨委政府高位推動。“凈礦”出讓涉及多個部門，光靠自然資源部門一家無法完成，需要在地方政府的主導下，協調各相關部門共同完成。瑞昌市“凈礦”出讓之所以推進有力，正是因為有當地黨委政府的高度重視和大力支持。近年來，瑞昌市委、市政府主要領導在各種場合反復強調，“凈礦”出讓是全市經濟發展中的頭等大事，各部門、各單位要切實提高對“凈礦”出讓重要性的認識，不斷加大工作力度，扎實推進這項改革。

為加強組織保障，瑞昌市專門成立了以市長為組長，常務副市長為副組長，相關部門和礦業權所在鄉鎮（農場、街道）負責人為成員的“凈礦”儲備與出讓領導小組，負責采礦權儲備與出讓的日常管理工作。同時，實行項目推進制度，每個“凈礦”出讓項目都要成立指揮部，由市委、市政府確定一名市領導擔任指揮長，相關單位抽調專人現場辦公，限期完成各項前期準備工作。

例如，2018年出讓北山礦區凈采礦權時，瑞昌市成立了由一名副市長任指揮長、一名政協副主席任副指揮長、相關各部門負責人任成員的“凈礦”出讓項目指揮部，下設綜合協調、用地保障、掛牌操作3個工作組。其中，綜合協調組主要負責與各相關部門溝通聯絡，確保各部門按計劃在項目建設各階段加快辦理各項行政審批手續。用地保障組主要負責落實項目區內土地利用、房屋拆遷、山（林）地面積測量、地面附著物清點及登記造冊、相關費用預算、相關政策宣傳解釋等工作。掛牌操作組主要負責編制凈采礦權出讓須知及公告，組織網上交易等。指揮部每3天召開一次調度會，了解各小組工作進展情況，及時協調解決工作中遇到的各種問題。此外，實行“一周一通報”和“一周一排名”制度，督促相關各部門嚴格按照時間節點推進工作。

在項目指揮部的統一調度下，相關各部門協作配合，牢固樹立“一盤棋”的思想，形成了推進北山礦區“凈礦”出讓的強大合力。2018年5月底，北山礦區凈采礦權成功出讓，競得人7月份即獲得采礦許可證，8月開始進場動工建設，前后只用了不到3個月時間。

建立完善工作機制。一是建章立制。2015年11月，在研究出臺《瑞昌市凈采礦權出讓工作意見》的基礎上，瑞昌市政府同步出臺了《瑞昌市采礦權招標拍賣掛牌管理暫行辦法》《瑞昌市礦產資源儲備管理暫行辦法》《瑞昌市露天采石場凈采礦權出讓工作意見》等3個重要文件，形成了較為系統完備的“凈礦”出讓制度體系。二是規范流程。通過繪制《瑞昌市“凈礦”出讓流程圖》，直觀地描述了“凈礦”出讓的每個環節，為“凈礦”出讓工作的決策、部署、跟蹤、督導、調整、改進等指引了方向。三是在全省率先開通縣級礦業權網上交易平臺，同時設立瑞昌市礦產資源儲備交易中心，負責礦業權收儲和交易工作，為“凈礦”出讓提供了專門的平臺和機構。

部門職責分工明確。為確保相關部門各司其責、各盡其力，瑞昌市專門制定了《凈采礦權出讓職責表》，共涉及原地質礦產局、林業局、原安監局、原國土資源局、原國資局、原環保局、財政局、水保辦、礦山所在地鄉鎮（農場、街道）、礦產資源儲備交易中心等10個部門和單位。

《凈采礦權出讓職責表》對這些部門和單位的職責逐一進行了細化。包括：礦山所在地鄉鎮（農場、街道）負責做好土地利用、房屋拆遷、地面附著物補償、與村民簽訂協議；原國資局負責做好原礦山企業固定資產價值評估；原地質礦產局負責做好采礦權儲量地質報告和開發利用方案的編制和評審；礦產資源儲備交易中心根據原國資局的評估結果，對礦產資源進行收儲，上報九江市政府和九江市自然資源局同意后組織開展采礦權網上招標拍賣掛牌出讓等。

由于分工明確、配合默契，瑞昌市相關部門和單位凝聚起了“凈礦”出讓的最大合力。

合理解決前期成本。“凈礦”出讓前期工作，需要地方政府投入大量經費，但這些費用支出需要與礦業權出讓收益分開，因為按要求礦業權出讓收益須上繳專庫。為解決這一問題，瑞昌市明確，將“凈礦”出讓前期工作經費納入成本，全部由瑞昌市財政墊付。待礦業權成交后，由競得人分別繳納礦業權出讓收益和前期工作費用，前期工作費用上繳瑞昌市財政。

具體操作方法是：在“凈礦”出讓交易環節，瑞昌市在采礦權出讓實施方案中約定，競買申請人對礦區地面附著物及相關權屬等問題，在競買前需要向采礦權所在地鄉鎮政府詳細了解具體情況。“凈礦”出讓前期工作成本（包括用地補償、林權糾紛處理、地面附屬物補償、建筑物補償、各類報告編制、老礦山剩余儲量收儲、其他相關協調費用等）不包括在采礦權出讓收益內，應由采礦權競得人承擔，競得人在簽訂采礦權出讓合同前應一次性支付給瑞昌市政府。

整頓規范勘采秩序。常言道，“打掃屋子再請客”。瑞昌市原有50多個礦業權，礦產資源勘查開發秩序較為混亂。受利益驅動，私挖濫采、越界開采等現象屢禁不止。

為解決亂象，瑞昌市從2014年起加強源頭管理，明確了礦山開采“不新增、不越界、不超量”的“三不”原則；從2015年起實行炸藥管控，按照開發利用方案設計的生產規模核準炸藥供應量；從2016年起啟動編制《瑞昌市礦產資源總體規劃》《瑞昌市露天采石場設置專項規劃》，合理設置禁采區、允許開采區和集中開采區，對不符合生態保護政策和礦產資源規劃以及資源枯竭的礦山依法進行關閉；從2017年起實行民爆火工品申報聯審制、礦山爆破雙重微信報告制（即礦山企業與爆破公司在爆破前都須在微信群實時報告）。通過源頭管控，有效制止了礦山超規模生產和越界開采。同時，通過縮點減量，全市露天礦山從2014年的103家減少到了2018年的35家。

為整頓規范礦產資源勘查開發秩序，瑞昌市一是成立了以常務副市長為組長的礦業整頓與開發領導小組，并與檢察院、公安局聯合成立了“市檢察院駐原地質礦產局檢查室”和“市公安局駐原地質礦產局警務室”，靠前發現和查處礦產資源領域違法違規行為；二是建立了“瑞昌市礦產資源執法報告”和“瑞昌市礦產資源違法舉報”微信平臺，用于日常監督和群眾舉報；三是實行“礦山網格化巡查工作機制”和“礦產資源行政執法與刑事司法銜接工作機制”，實現了聯合審批、聯合執法、聯合檢查和聯合辦案。2014年——2019年，瑞昌市累計查處礦產資源違法違規行為139起，取締無證采礦點20處，查處越界開采行為119起，拆除違法開采挖掘機電腦主板22塊，扣押違法運輸車輛60余臺，收繳罰沒款1億多元，向公安機關移送涉嫌非法采礦刑事案件7起，刑事拘留5人，極大地打擊了不法分子的囂張氣焰。

通過源頭管控和治理整頓，瑞昌市礦產資源領域營商環境顯著改善，打消了礦山投資商們的顧慮，為開展“凈礦”出讓創造了條件。

規劃引領綠色發展。瑞昌市創造性地將“凈礦”出讓與綠色礦山創建、礦產深加工等打捆推進。一是在采礦權出讓公告中約定，采礦權競得企業須按照《瑞昌市綠色礦山創建辦法》等相關規定建設生產，投產后2年內須通過省級綠色礦山認證，3年內須通過國家級綠色礦山認證；二是在采礦權出讓公告中約定，競得人必須制定《礦區整體項目規劃設計方案》，報有關部門及駐市機構審核和市政府審批后方可施工建設，建設驗收通過后才能開采；三是抬高準入門檻，約定競買人取得采礦權后必須在瑞昌市境內從事礦業深加工，由此引進了一批有實力的大型涉礦企業，為實現瑞昌礦產資源綠色、高效開發利用奠定了基礎。

打造和諧礦群關系。為保護礦區群眾合法權益，瑞昌市委、市政府明確提出，擬出讓的凈采礦權要做到兩個“到位”：一是補償到位。強調使用擬出讓采礦區范圍內的土地及其附著物，相關補償事項須簽訂補償協議。涉及村集體權益的，須召開村民大會或村民代表大會討論，征求有關村民意見。二是公示到位。要求將政策處理情況在礦山所在地鄉鎮（農場、街道）及村委會進行公示，公示期不能少于7天。通過兩個“到位”，充分保障了礦區群眾在“凈礦”出讓中對涉及自身利益事項的知情權、參與權、表達權和監督權。為了讓礦區群眾分享更多改革福利，在瑞昌市政府的積極引導下，礦業權競得企業優先安排礦區群眾及其子女就業，并積極參與公益慈善活動，幫助助周邊村鎮改善基礎設施、推進新農村建設等，在履行企業社會責任的同時，融洽了礦群關系、促進了社會和諧。

瑞昌經驗的兩點啟示

其一，各地自然資源部門推進“凈礦”出讓，要善于爭取地方黨委政府的支持。瑞昌市黨委政府之所以力挺“凈礦”出讓，就是因為瑞昌市自然資源部門敢于創新，將這項改革與地方需求緊密結合在了一起。表現有三：一是通過“凈礦”出讓，將全市礦產稅收從過去的每年不足2000萬元提高到如今的每年10億元左右，讓政府見到了實實在在的收益。二是將“凈礦”出讓與貫徹落實習近平總書記關于長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”重要指示精神結合起來，結束了礦業開發“散、小、亂”的局面，礦山生態修復歷史欠賬加快償清。三是通過礦產勘查開發秩序治理整頓，有力打擊了礦產資源領域違法違規行為，優化了營商環境，提高了政府公信力。

其二，各地自然資源部門推進“凈礦”出讓，要強化擔當意識，積極主動作為。“凈礦”出讓涉及多個部門以及諸多法律、部門規章和規范性文件，協調推動難度很大。自然資源部門作為主責部門，不能因為遇到困難就畏懼和退縮，而要想方設法克服困難、破除阻力，在攻堅克難中勇擔使命、創造佳績。瑞昌市自然資源部門推進“凈礦”出讓改革，一度不被人們理解，甚至因為觸動一些人的利益而受到威脅和恐嚇，但他們不屈不撓，堅持到底。他們的擔當精神和實干作風，值得各地自然資源部門學習。

采礦用地保障難題和對策建議

瑞昌市“凈礦”出讓遇到的最大難題，是采礦用地如何保障的問題。瑞昌市的同志們反映，雖然《礦產資源法實施細則》明確，采礦權人享有根據生產建設的需要依法取得土地使用權的權利，但在具體工作中，由于受相關法律法規、規劃及用地用林指標等因素的影響，采礦權人難以按照建設用地要求取得土地使用權，按照臨時用地審批又缺少法律依據，面臨用地用林違法違規風險。

瑞昌市遇到的問題，實際上是各地面臨的共性問題。專家表示，新修改的《土地管理法》涉及采礦用地管理的規定發生了重大變化，采礦用地渠道受阻，亟須通過頂層設計加以破解。

專家建議，盡管我國和其他國家土地所有制性質不同，但采礦用地的特點基本相同，因此，不妨借鑒國外一些靈活的采礦用地制度：一是在用途上將采礦用地作為特殊的建設用地進行單獨管理，不受規劃和指標的限制。采礦用地指標不作為年度新增建設用地指標進行考核，不納入新增年度計劃指標管理。礦山建設項目用地報批時，涉及農用地轉用的，不占用國土空間規劃確定的建設用地規模和年度用地計劃指標，以滿足礦山建設的需要。二是區分不同礦種，允許根據用地形態靈活采用臨時用地、地役權、農用地征收、租賃農村集體土地等方式。三是在《礦產資源法》及其配套法規中納入采礦用地制度，對用地形態、用地方式、用地年限等作出規定等。

之所以把“瑞昌經驗”作為“凈礦”出讓的一只“麻雀”來研究，主要基于這樣的考慮：盡管瑞昌只是一個縣級市，卻較好地解決了各地在推進“凈礦”出讓過程中遇到的一些難題，包括政府積極性不高、部門協調難度大、缺乏相關工作機制、前期工作經費困難等。瑞昌的成果讓人眼前一亮，也再次印證了“好的經驗往往來自基層”這句老話。當前，“凈礦”出讓仍處于改革探索階段，及時梳理總結瑞昌經驗，供各地參考，無疑是有現實意義的。

需要注意的是，正如前面所說，瑞昌開展的“凈礦”出讓，主要是可以直接出讓采礦權的露天開采的砂石土，操作難度要小一些。相比之下，金屬等其他種類礦產資源的“凈礦”出讓，面臨的情況和問題則要復雜得多。改革不會一蹴而就。希望有更多“麻雀”可以解剖，為推進“凈礦”出讓總結出一批可復制、可推廣、可借鑒的好經驗。