近日，業內某建材專業媒體刊登題為“簡單地‘一刀切’是典型的官僚主義表現”和“依法依規引導低效產能有序退出——防止‘一刀切’‘運動式減碳’的錯誤傾向”兩篇重要文章。“表現”文章稱，一些地方出現了以規模大小劃線，簡單機械地淘汰日產2500噸及以下水泥熟料生產線的錯誤做法，這不僅違背法治精神，違背政策文件精神，也與不久前黨中央和國務院發布的關于推進碳達峰碳中和工作的要求和措施相違背。采取“一刀切”的行政手段以規模大小劃線去“淘汰落后”，或者把小規模生產線錯誤地貼上低效產能標簽，都是簡單機械的減碳降碳，既是沒有很好理解中央精神、把握中央要求的體現，也是不求甚解、懶政怠政的典型表現，是突出的官僚主義現象。

文章最后“嚴肅”指出，不以規模大小論高低，不以企業性質論英雄。盡管各地情況不同，但是依法行政、依法減排的基本要求不可違背。一些地方簡單粗暴的“一刀切”式的“運動式減碳”行為，在誤傷了相應企業的同時，也起到了很多不好的示范效應，應當予以盡早制止、及時糾正，并采取適當措施，妥善處理相關問題。

“一刀切”有點眼熟。今年5月，中央生態環境保護督察辦公室下發《生態環境保護專項督察辦法》。《辦法》對涉及七種情形要作為督察重點，加大督察力度。其中，列為第五項是，在推進生態環境保護工作中不作為、慢作為、亂作為，甚至搞生態環境保護“一刀切”的情形。

難道事情真的很嚴重？

文章所指以規模大小劃線，簡單機械地淘汰日產2500噸及以下水泥熟料生產線的錯誤做法應是在指東部地區SD省4月12日由省新舊動能轉換綜合試驗區建設領導小組印發《全省落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）》中的內容。（注：“三個堅決”指“堅決淘汰落后動能，堅決改造提升傳統動能，堅決培育壯大新動能”）

《行動方案》稱，結合省產業發展實際，精準聚焦鋼鐵、水泥等8個重點行業，加快淘汰低效落后動能。水泥工業：到2022年，除特種水泥熟料和化工配套水泥熟料生產線外，2500噸/日以下的水泥熟料生產線全部整合退出，2500噸/日的水泥熟料生產線整合退出一半，其余2500噸/日的水泥熟料生產線須確定產能置換方案，2024年年底前全部整合退出。退出產能可以進行減量置換，置換比例按工業和信息化部標準執行。通過產能置換新建的水泥熟料生產線規模不得低于4000噸/日，水泥磨機直徑不得小于3.8米。逾期未完成產能置換的水泥熟料生產線和水泥磨機，直接關停退出。嚴禁省外水泥熟料、粉磨產能轉入我省，嚴禁新增水泥熟料、粉磨產能。

“堅決淘汰一批”任務清單涉18家水泥企業（占熟料企業數約24%）35條熟料生產線，其中，2500噸/日有11條，2000噸/日有6條，全部為4米窯。

在堅決淘汰低效落后動能的行業標準內容中明確，嚴格守牢環保、安全、技術、能源、效益5條標準，全面梳理和確定國家和地方標準。其中，省里出臺地方標準（SB）的，按地方標準執行。

在技術標準中明確，（淘汰）普通水泥干法中空窯、水泥機立窯、立波爾窯、濕法窯（國家標準），2500噸/日及以下的普通水泥熟料生產線（省定標準）。在效益標準中明確有量化的單位用地稅收、單位能耗稅收、人均主管業務收入指標（省定標準）。

在9項推進措施中第3項為開展綜合評估。逐個企業、逐條生產線、逐個產品進行綜合評估，進一步明確淘汰的企業、生產線、產品清單，明確淘汰的具體時間、要求和責任人。第8項為嚴把準入關口。確有必要建設的（兩高一資）項目須嚴格落實產能、煤耗、能耗、碳排放、污染物排放“五個減量替代”要求，確保先壓后上，不搞“期貨交易”。

在此，不嫌其煩多摘了《行動方案》的一些內容，無非是要說明，淘汰日產2500噸及以下水泥熟料生產線工作其實并不簡單、機械。

國家投資主管部門下發《產業結構調整指導目錄(2019年本)》為當前執行版本。相較于2011年本,對通用水泥要求基本相同。即2000噸/日（不含）以下新型干法水泥熟料生產線（特種水泥生產線除外）列為限制類。2000噸/日（含）以上新型干法水泥熟料生產線為允許類。

回顧一下2005年本，鼓勵類為，日產4000噸及以上（西部地區日產2000噸及以上）熟料新型干法水泥生產及裝備和配套材料開發。可以看出，對東、中部地區政策導向早已是向規模更大的日產4000噸及以上新型干法水泥熟料生產線發展。同時，對限制類定在新建日產1500噸及以下熟料新型干法水泥生產線。到2011本，新建2000噸/日（含）以上新型干法水泥熟料生產線全部降格為允許類。作為東部SD省，水泥生產線向規模更大的日產4000噸及以上新型干法水泥熟料生產線靠攏，符合政策導向。

我國較大規模國產化新型干法水泥熟料生產線從2000噸/日起步，低投資是從2000噸/日起步，新型干法水泥開始“碾壓”濕法、立窯也是從2000噸/日開始。經過設計、生產一段時間探索，嫻熟掌握了技術、管理訣竅。4米窯的2000噸/日生產線上升到2500噸/日，本質上是與先期建設2000噸/日是同級。

2017年2月，工信部等十六個部門下發《關于利用綜合標準依法依規推動落后產能退出的指導意見》。《指導意見》指出，實現工作方式由主要依靠行政手段，向綜合運用法律法規、經濟手段和必要的行政手段轉變；實現界定標準由主要依靠裝備規模、工藝技術標準，向能耗、環保、質量、安全、技術等綜合標準轉變。促使一批能耗、環保、安全、技術達不到標準和生產不合格產品或淘汰類產能（以上即為落后產能），依法依規關停退出，產能過剩矛盾得到緩解，環境質量得到改善，產業結構持續優化升級。

在主管部門政策解讀新特點時稱，一是手段上更加突出依法淘汰。強化法律法規約束，加強節能監察、環保執法、質量監督和安全生產監管等執法檢查。強化強制性標準執行，對能耗、環保、安全生產達不到標準和生產不合格產品或淘汰類產能，依法依規關停退出。

二是方式上更加突出多標準協同推進。工作方式從“十二五”期間主要以工藝技術、裝備規模為標準組織實施，轉向以能耗、環保、質量、安全、技術等多標準協同推進，更多地發揮能耗、環保、質量、安全標準的約束作用。

工藝技術、裝備標準是技術標準的主要內容，協同推進中技術標準不能缺失。離開了技術標準談市場化的標準，得出任何規模、工藝的水泥生產企業都是平等的市場主體，這反倒是不太公平了。在方式上更加突出多標準協同推進之下，只是更多地發揮能耗、環保、質量、安全標準的約束作用而言。產業結構調整指導目錄（國家層面、省層面）生產規模是引導投資方向（鼓勵、允許、限制、淘汰）重要依據。從這意義上依據生產規模的大小去確定需關停淘汰生產線有何不可？更何況每次目錄修訂遵循了適度提高限制和淘汰標準導向。

到如今，對2000噸/日級生產線應該如何看？

在主管部門對《水泥玻璃行業產能置換實施辦法（2017年本）》解讀時稱，產能嚴重過剩矛盾還沒有根本緩解，行業穩中向好的發展基礎還不牢固，特別是水泥行業，日產2500噸及以下、競爭乏力的熟料生產線還有八百多條、產能五億多噸。在主管部門公開信息“2017年建材行業運行情況及2018年工作考慮”內容中在指出存在的主要矛盾和問題時稱，產能過剩矛盾沒有根本解決，行業運行存在下行風險。從全年來看，建材行業增速呈現趨緩的態勢，大部分過剩產能只是暫時關停，一旦市場形勢好轉隨時可能恢復生產。特別是水泥2500噸/日及以下的熟料產能（占比達到30%以上），能耗、排放水平明顯落后于大型新型干法生產線，競爭乏力，如何進一步以市場化、法治化方式推動這部分產能加快退出是化解過剩產能的難點。

“傾向”文章稱，雖然（從）總體上看，水泥窯的大型化發展有利于發揮規模化優勢，降低單位產品平均能耗、物耗水平。應該說文章基本認可了主管部門的意見。但在舉例時稱，進入2020年工信部、市場監管總局聯合組織開展的全國重點用能行業能效“領跑者”名單中的28家水泥企業中，就有5家擁有日產2500噸及以下規模水泥熟料生產線，而一些相對規模較大的生產線并未列入。得出結論是，單純用規模大小作為劃分落后產能的依據，其理由是不充分的。

經查證，2020年能耗“領跑者”有28家企業39條窯，其中2000噸/日及以下有3家企業4條窯，這其中有2條與1條3000噸/日在1個企業內。3家企業領跑名次分別在12、19、28（當期沒有定下入圍者，并從中選3-5家為“領跑者”）。

2019年“領跑者”與入圍者有25家企業34條窯，其中2500噸/日有2家企業3條窯，均為入圍者。2家企業名次分別在12、18。

兩年共有5家2500噸/日及以下（或包含有）企業7條生產線（其中1條1000噸/日應屬限制類）入圍，且全部在西部3省、區內。至目前3省、區并無有列入落后產能的政策出臺跡象。

從這些企業能耗領跑實踐，倒是確實印證了水泥窯的大型化發展有利于發揮規模化優勢，降低單位產品平均能耗、物耗水平。也基本符合主管部門對2500噸/日及以下生產線競爭乏力的判斷。

地方到底可不可以制訂更嚴的標準？

《環境保護法》明確，省、自治區、直轄市人民政府對國家污染物排放標準中已作規定的項目，可以制定嚴于國家污染物排放標準的地方污染物排放標準。

《節約能源法》明確，國家鼓勵企業制定嚴于國家標準、行業標準的企業節能標準。省、自治區、直轄市制定嚴于強制性國家標準、行業標準的地方節能標準，由省、自治區、直轄市人民政府報經國務院批準

《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（2021年11月2日）提出，以能源、工業、城鄉建設、交通運輸等領域和鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業為重點，深入開展碳達峰行動。在國家統一規劃的前提下，支持有條件的地方和重點行業、重點企業率先達峰。完善生態環境標準體系，鼓勵有條件的地方制定出臺更加嚴格的標準。

早在2010年，國務院《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（國發〔2010〕7號）中要求，堅持依法行政。充分發揮法律法規的約束作用和技術標準的門檻作用，嚴格執行環境保護、節約能源、清潔生產、安全生產、產品質量、職業健康等方面的法律法規和技術標準，依法淘汰落后產能。各地區可根據當地產業發展實際，制定范圍更寬、標準更高的淘汰落后產能目標任務。

在國務院《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）中明確，鼓勵地方提高淘汰落后產能標準。

今年9月，國家發改委下發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發改環資〔2021〕1310號）。鼓勵各地區依法依規通過汰劣上優、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區用能預算統一管理，統籌支持本地區重點項目新增用能需求。

《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（2021年9月22日）提出，根據各地實際分類施策，鼓勵主動作為、率先達峰。

在國務院《關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》（國發〔2018〕22號）中要求，綜合運用經濟、法律、技術和必要的行政手段，大力調整優化產業結構、能源結構、運輸結構和用地結構，強化區域聯防聯控，狠抓秋冬季污染治理，統籌兼顧、系統謀劃、精準施策，堅決打贏藍天保衛戰，實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏。加大落后產能淘汰和過剩產能壓減力度。修訂《產業結構調整指導目錄》，提高重點區域過剩產能淘汰標準。

從上述中央一系列文件可看出，中央在壓實地方責任，鼓勵主動作為、率先達峰的同時，鼓勵地方提高淘汰落后產能標準，制定出臺更加嚴格的標準。

SD省地處東部地區，原有7個地級市明確為秋冬季攻堅重點區域范圍，現依據《2021-2022年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅方案》又增加6個地級市。范圍更大了。應該說，率先達峰更有了緊迫性，更有必要制訂更嚴的《落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）》。堅決淘汰落后動能，堅決改造提升傳統動能已時不待人。行動方案結合了省情，有政策依據，有措施，有計劃，落實到相關企業、生產線。還比如，實施水泥粉磨產能減量置換也是該省實施的更嚴政策，就全國而言，只有個別省實施之。怎么看也聯系不上該省淘汰落后動能是不求甚解、懶政怠政，官僚主義表現！

就在不久前，SD省有一建設項目。原計劃是淘汰多座JT窯，減量置換建2500噸/日生產線。在落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）之下，建設項目重新計劃，拆除原有4500噸/日新型干法水泥熟料生產線，淘汰JT窯，主動壓減產能1320噸/日，建7000噸/日新型干法水泥熟料生產線。淘汰落后動能，改造提升了傳統動能。

當然，《行動方案》涉及水泥企業切身利益，相信省政府會依據國務院辦公廳《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）、《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）、《關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》（國辦發〔2019〕9號）等文件要求，對行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估，對文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。納入合法性審核范圍。結合實際設置合理的緩沖期，增強制度的可預期性，為企業執行制度留有一定的準備時間。注重執行過程中的上下聯動，堅持實事求是，避免執行中的簡單化和“一刀切”，不讓市場主體無所適從。

對于所涉水泥企業來說，以其全部法人財產，依法自主經營，自負盈虧。依法是有實質內容的。有國標從國標，有嚴于國標的地標從地標，尚無國標的但有地標的從地標。在依法前提下，自主經營，自負盈虧。

地處東部的SD省結合地方實情，將2500噸/日的水泥熟料生產線計劃在2024年年底前全部整合退出。其相鄰地處中部的HN省也于今年作出了淘汰2000噸/日及以下通用水泥熟料生產線，直徑3米及以下水泥粉磨設備（生產特種水泥除外）決定，嚴于國家調整目錄要求。東、中部兩省提高淘汰落后產能標準，制定出臺更加嚴格標準的做法合理、合法，且可行，并無不妥。