國民經濟和社會發展“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的宏偉藍圖和行動綱領，作出了“推動綠色發展、促進人與自然和諧共生”的重要部署，其中提出了兩項重要目標：一是生態環境持續改善；二是2030年前碳達峰和2060年前碳中和。深入打好污染防治攻堅戰、實現減污降碳協同增效是“十四五”生態環境保護的核心任務和主要抓手。  

一、減污降碳協同增效是我國的長期方略  

我國是一個發展中的工業化國家，同時面臨解決傳統性生態環境問題和應對全球性氣候變化問題。二氧化碳等溫室氣體排放與常規污染物排放具有同根、同源、同過程的特點，煤炭、石油等化石能源的燃燒和加工利用，不僅產生二氧化碳等溫室氣體，也產生顆粒物、VOCs、重金屬、酚、氨氮等大氣、水、土壤污染物，減少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同時，也可以從源頭上減少常規污染物排放，降碳與減污之間可以產生很好的協同效應。  

黨中央、國務院對深入打好污染防治攻堅戰、實現減污降碳協同增效提出了明確部署和要求。黨的十九屆五中全會提出，深入打好污染防治攻堅戰，持續改善生態環境質量。中央經濟工作會議要求，繼續打好污染防治攻堅戰，實現減污降碳協同效應。“十四五”規劃明確指出“協同推進減污降碳，不斷改善空氣、水環境質量，有效管控土壤污染風險”。中央財經委員會第九次會議強調把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局。習近平總書記在中央政治局第二十九次集體學習時強調，“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，要把實現減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，加快推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構調整。  

為了協同推進常規污染物與溫室氣體協同控制，2018年國家機構改革時把應對氣候變化職能劃入生態環境部。在《大氣污染防治法》第二條明確規定對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。在《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中提出了“大幅減少主要大氣污染物排放總量，協同減少溫室氣體排放”目標；2019年印發的《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》《工業爐窯大氣污染綜合治理方案》等也都明確規定在推進大氣污染治理的同時，協同控制溫室氣體排放。2021年，生態環境部出臺了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，從戰略規劃、政策法規、制度體系、試點示范、國際合作等5個方面明晰了應對氣候變化與生態環境保護相關工作統籌融合的具體要求。  

實施減污降碳協同治理，實質是把環境治理從注重末端治理向更加注重源頭預防和源頭治理有效轉變，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局。實踐證明，以調整能源結構、產業結構、運輸結構等為主要任務的城市藍天保衛戰行動具有顯著的污染物與溫室氣體協同減排效果。清潔取暖是調整能源結構措施之一，就京津冀及周邊“2+26”城市而言，2016-2018年通過推動清潔取暖，該地區清潔取暖率達到72%，據測算，這些措施共消減散煤5147萬噸，分別減排SO227.6萬噸、NOx30.8萬噸、CO226.8萬噸、PM2.515.8萬噸，協同減少二氧化碳約9700萬噸。產業結構調整措施也帶來了巨大的污染物與溫室氣體協同減排效應，以大氣污染防治行動計劃為例，相關研究表明，2013-2017年通過壓減電力、鋼鐵、水泥、平板玻璃、焦炭等行業過剩產能，共實現二氧化碳協同減排7.37億噸。  

各省市正在積極開展污染物與溫室氣體協同控制相關工作，包括在體制機制、重要政策銜接等方面進行了探索和實踐。很多地方城市大氣污染物減排壓力較大且污染治理面臨瓶頸期，開始關注污染物與溫室氣體協同控制，注重源頭優化類的產業結構調整、節能降耗、清潔能源替代等政策及技術措施的協同減排效益。有的城市出臺了關于協同控制的具體政策和規劃，如河北省生態環境廳出臺了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的若干措施》，重慶市出臺了《推動排污許可與碳排放協同管理》《在環評中規范開展碳排放影響評價》等文件，浙江省將控制溫室氣體排放考核納入到美麗浙江和污染防治攻堅戰的考核中，將碳報告核查機構納入企業環境信用評價體系中，成都市將二氧化碳排放控制納入生態環境保護“黨政同責”、綠色發展評價和生態文明考核體系；有的地方積極開展常規污染物與溫室氣體協同減排企業示范，如銅陵市優先選擇化石能源替代源頭治理措施，依托樅陽海螺水泥生產線，實施水泥窯生物質替代燃料項目，年消耗生物質15萬噸，項目實施后，年減排二氧化碳約20萬噸。  

二、減污降碳協同增效面臨緊迫形勢  

“十三五”時期，生態環境保護取得了新的歷史性成就，9項約束性指標均圓滿超額完成，其中二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮排放量和單位GDP二氧化碳排放指標，均在2019年提前完成“十三五”目標基礎上繼續保持下降。重污染天數明顯減少，飲用水安全得到保障，城市黑臭水體基本消除，農用地和城市建設用地土壤環境風險有效管控，生態系統質量和穩定性提升。人民群眾身邊的藍天白云、清水綠岸明顯增多，環境“顏值”普遍提升，生態環境質量明顯改善，得到了全社會的肯定。  

進入“十四五”，要清醒地看到生態環境改善的成效還不穩固，深入打好污染防治攻堅戰、實現減污降碳的任務十分艱巨。一是存在“三個沒有根本改變”，即以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構和以公路貨運為主的運輸結構沒有根本改變，污染排放和生態破壞的嚴峻形勢沒有根本改變，生態環境事件多發頻發的高風險態勢沒有根本改變。2020年煤炭占我國一次能源消費比重仍然達到56.8%，貨運領域公路承擔了過多的中長距離貨物及大宗貨物運輸，60%以上的礦建材料及水泥由公路運輸。二是減污降碳的協同程度不夠高。污染減排和應對氣候變化工作在有些地方仍存在各自為戰的現象，一些已上馬或擬上馬的污染治理措施能耗高、增碳多。污染物與溫室氣體協同控制技術缺口較大。總之，我國生態環境保護的結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，仍處于壓力疊加、負重前行的階段。  

三、加快推進減污降碳協同增效  

綠色轉型是當今世界變局的重要內容之一，國際上很多推動污染物與溫室氣體協同控制的實踐值得我們重視和借鑒。一是將空氣質量改善和應對氣候變化同時體現在城市發展戰略和總體規劃中。《倫敦規劃》《2020東京》《一個紐約──規劃一個強大而公正的城市》中均詳細勾勒了未來城市層面可持續發展的方向和策略，將空氣質量改善和應對氣候變化同時作為環境戰略中的重要目標，并把戰略實施重點集中在發展可再生能源、推廣低碳技術、倡導低碳生活、推廣低碳建筑、發展低碳交通及強化公眾參與等領域，對未來城市的發展和定位提出了明確的目標和方向。二是建立可持續的交通模式。倫敦、東京和紐約等城市在交通領域制定了未來發展方向，實現污染物和溫室氣體協同減排。主要做法是：堅持公共交通優先發展的戰略方向，完善大運量軌道交通系統，減少機動車運行量。采用經濟性政策加強私人汽車的使用管理。改變城市居民出行結構，鼓勵以其他方式替代機動車出行等等。三是推動建立綠色低碳的建筑模式。在設計、建造和使用的全生命周期內實現節約資源；建立高效的能源利用系統和低碳的能源供給系統，建設宜居并與自然和諧的建筑等。  

“十四五”是我國深入打好污染防治攻堅戰、實現碳達峰目標的關鍵期和窗口期，在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，實現減污降碳協同增效是一項重要任務。  

（一）加快發展方式綠色轉型  

加緊謀劃和實施結構調整等治本之策，在產業、能源、交通運輸、建筑等重點領域實施減污降碳行動，實現減污降碳協同效應。加強產業引導和源頭預防，嚴格控制高耗能高排放項目建設。實施重點行業領域減污降碳行動，工業領域要推進綠色制造，加快鋼鐵、石化、建材等行業綠色化改造。建筑領域要提升節能標準，加快推進既有建筑節能改造，在設計、建造和使用的全生命周期內實現節約資源。交通運輸領域，加快構建“宜鐵則鐵、宜水則水、宜公則公”的綜合運輸服務格局，推動大宗貨物和中長途貨物運輸“公轉鐵”“公轉水”，充分發揮水路、鐵路運輸能耗低、碳排放少的比較優勢，提升電氣化鐵路運輸比例。  

（二）加強污染減排與應對氣候變化的協同融合  

深入貫徹落實《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，強化一體化協同管控，切實做到戰略規劃、政策法規、制度體系、試點示范等的統籌融和。注重從源頭上對污染物與溫室氣體進行協同管控。開展重大政策措施出臺前的協同效應評估，選擇成本低、污染物與溫室氣體綜合減排效果好的最優協同控制措施。發展風電、太陽能發電項目要合理布局，統籌考慮其生態環境影響。推廣應用已有的污染物與溫室氣體協同控制效果好的技術，加強新協同控制技術的研發和應用。積極開展協同控制措施的試點和示范。研究出臺地方污染物和溫室氣體協同控制辦法或行動方案。  

（三）強化減污降碳的經濟政策激勵  

完善綠色低碳政策和市場體系，堅持和完善能源“雙控”制度，完善有利于綠色低碳發展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策。大力發展綠色金融。推進排污權、用能權、用水權市場化交易。充分發揮綠色金融手段在減污降碳、實現綠色轉型中的作用。推動金融機構、核心企業、相關政府部門、第三方專業機構等加強信息共享，創新金融產品和服務。加大減污降碳領域的資金投入，研究設立減污降碳專項資金。