2020年6月，生態環境部辦公廳印發了《重污染天氣重點行業應急減排技術指南（2020年修訂版）》（環辦大氣函〔2020〕340號），2020年12月28日，工業和信息化部和生態環境部聯合下發了《關于進一步做好水泥常態化錯峰生產的通知》（工信部聯原〔2020〕201號）。一個是重污染天氣重點行業分級減排措施，一個是水泥常態化錯峰生產要求，兩者都有一個共同點，水泥窯限時停產。但在政策執行過程中，個別地方或企業往往存有選擇性執行上述兩項措施的誤區，這就有必要從法律知識的角度，去學習和理解兩個文件的法律地位、性質和效力，以及內在關聯性。必須重申：各相關部門和企業，既要執行“重污染天氣重點行業業績分級及減排措施”，也必須嚴格執行“水泥常態化錯峰生產”。

中國水泥協會執行會長孔祥忠

一、“重污染天氣重點行業績效分級及減排措施”與“水泥常態化錯峰生產”是國務院規定的行政措施

國務院“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”，其中“規定行政措施”是國務院十八項職能中第一項職能的第一種類型，行政措施是國家行政機關在進行行政管理活動時，針對具體的實際問題，所施行的單方面的決定和處理。它是應用最為廣泛的一種國家行政管理手段，也是實施法律行政法規的重要方式。黨中央與國務院聯合發布或國務院辦公廳（國務院的日常辦事機構）發布的行政規范性文件，均為國務院發布的典型的行政措施，在全國范圍內普遍發生效力。

具體而言，根據《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（2018年6月16日），其中“六、堅決打贏藍天保衛戰”中關于“有效應對重污染天氣”的核心內容，重污染天氣重點行業績效分級及減排措施，以及重點區域采暖季節重點行業企業錯峰生產，均作為有效應對重污染天氣的兩項重點行政措施。此前，《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號），其中“（七）推行錯峰生產”內容中，明確了錯峰生產既是減輕采暖期大氣污染的環保措施，同時還是調結構增效益的生產措施。

可見，錯峰生產不僅僅與分級管控同是環保行政措施，還是具有化解產能嚴重過剩的宏觀調控措施。

二、“重污染天氣重點行業績效分級及減排措施”是關于大氣污染防治的一般性行政措施；“水泥常態化錯峰生產”是行業領域關于大氣污染防治的專門行政措施

生態環境部發布的《重點污染天氣重點行業績效分級實施細則》及《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南》等相關規范性文件，是在實施《中華人民共和國大氣污染防治法》相關規定，以及直接執行《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》關于“重污染天氣重點行業績效分級及減排措施”原則性規定基礎上發布的大氣污染防治一般行政措施；而工業和信息化部、生態環境部聯合發布的《關于進一步做好水泥常態化錯峰生產的通知》，則是兩部門具體實施上述法律和國務院規范性文件的專門行政措施。

具體而言，根據《中華人民共和國大氣污染防治法》相關規定，生態環境部對大氣污染防治實施統一監督管理，工業和信息化部等其他有關部委在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。生態環境部具有建立重點區域大氣污染聯防聯控機制、統籌協調重點大氣污染防治工作的職責，工業和信息化部作為建材行業的主管部門，法律明確其具有行業管理職責范圍內，單獨或者與生態環境部共同實施對大氣污染防治的監督管理職責，可以會同生態環境主管部門，結合產業實際進一步發布專門的環保行政措施。其中“重污染天氣重點行業績效分級及減排措施”是生態環境部針對重點行業大氣污染防治發布的一般性行政措施，“水泥常態化錯峰生產”是工業和信息化部、生態環境部聯合發布的，專門防治大氣污染與化解水泥行業化解產能過剩并舉的行政措施，且是在生態環境部一般性大氣污染防治措施的基礎上，結合行業特點采取的專門行政措施。

三、各相關部門和企業既要執行“重污染天氣重點行業績效分級及減排措施”，也必須嚴格執行“水泥常態化錯峰生產”，不可陷入選擇性執行前述兩項措施的誤區

“重污染天氣重點行業績效分級及減排措施”是生態環境部針對重點行業發布的防治大氣污染的行政措施，“水泥常態化錯峰生產”是工業和信息化部和生態環境部共同發布的，專門防治大氣污染與化解水泥行業化解產能過剩并舉的行政措施，兩項措施均為國務院的組成部門代表國務院依法履行職責、實施《中華人民共和國大氣污染防治法》而規定的行政措施，具有同等的法律性質、地位和效力。

生態環境部門大氣污染防治一般性行政措施在各行業領域的具體實施，同時還依賴于包括工業和信息化部在內的各行業在實施大氣污染防治的法律、國務院及其組成部門的行政措施中，各行業結合實際制定和采取更為嚴格的專門行政措施，或者同時依法采取差異化的大氣污染防治專門行政措施，均具有合法性與合理性。

四、必須正確理解和嚴格執行分級減排措施和水泥常態化錯峰生產，持續推進水泥行業大氣污染防治和供給側結構性改革

就水泥行業本身而言，分級減排措施是針對局部地區重污染時段的分級管控措施，重污染發生的時間不確定，企業停產時間長短不確定；常態化錯峰生產是根據各省熟料產能過剩程度、有規律的季節性污染物集中排放程度，以及企業庫存率變化，總體有計劃、各地有差異的事前制訂停窯減排和限產的措施。

《關于進一步做好水泥常態化錯峰生產的通知》中明確規定，“所有水泥熟料生產線都應進行錯峰生產”。當一個省水泥企業都在執行錯峰生產時段內，又同時出現局部重污染天氣實施分級減排措施，則重污染區域內水泥企業應該優先執行錯峰生產，除了繼續停窯，必要時還要按分級減排措施規定關停其它生產設施。錯峰生產期間，任何企業都不可以用取得的各種資質理由，或者其它任何理由拒絕執行錯峰生產。

在非錯峰生產時段，遇重污染天氣時嚴格按照績效分級實施執行。因重污染天氣部分企業按照分級減排措施停窯的天數，可以在下次錯峰生產時間內予以一次或分次扣除。

對于有全年協同處置城市生活垃圾及有毒有害廢棄物等任務的生產線，要根據實際處置量，科學界定降低生產負荷的時間，不可以拿到處置資質就絕對拒絕錯峰生產。

各省級行業協會要及時上報不執行或少執行錯峰生產的企業名單，中國水泥協會將按時在媒體上公開曝光不執行行規行約、不守信、不開展錯峰生產的企業名單，并督促省級主管部門進行約談，要求限制其生產線作為產能置換指標交易。

五、結語

生態文明建設和供給側改革是水泥行業當前和今后長期的任務，是衡量行業高質量發展的兩大標準。水泥企業環境生態的優劣，可以在生產線上和廠容廠貌里看得見，可以用科學檢測數據來比較；而水泥行業發展生態的好壞則在于企業領導人內心格局大小，一個受人尊重的企業中，必定矗立著一個對社會責任有擔當，對行業發展有貢獻的領導人。正確理解和嚴格執行好這兩項對環境保護降污染有利，對企業效益穩增長有利，對行業高質量發展有利的利好政策，是我們每一個企業領導人應有的政治站位，也是衡量水泥企業環境生態和行業發展生態的試金石。