一、建筑業在國民經濟和社會發展中的作用日益增強

　　1980年，鄧小平同志從國家經濟建設發展的戰略高度出發，借鑒發達國家建筑業發展的經驗，結合中國國情，高瞻遠矚地提出“建筑業是國民經濟的支柱產業”，為我國建筑業改革與發展指明了方向。

　　60余年來，我國建筑業伴隨著新中國的建設事業而發展壯大。自新中國成立到“六五”前，建筑業在極其艱難的條件下為改變我國一窮二白的面貌奠定了重要的物質技術基礎。改革開放30年來，建筑業更是呈現出持續快速增長的勢頭，建筑領域的相關法律法規、產業政策不斷完善，建筑業企業綜合實力不斷增強，為國民經濟和社會發展做出了巨大貢獻。

　　一是建筑業的支柱產業地位日益顯著。建筑業增加值在GDP總量排序中，長期穩步居于國民經濟各產業部門的前列。根據《中國統計年鑒－2010》，建筑業占GDP的比重為6.58%，居制造業、農業、采礦業、批發零售業之后，位列第五。建筑業的快速發展，大大改善了城鄉面貌和居住環境，加快了城鎮化進程，帶動了相關產業發展。

　　二是工程建設成就舉世矚目。長江三峽水利樞紐、青藏鐵路、蘇通跨江大橋和杭州灣跨海大橋、北京奧運場館、上海世博會場館等一大批高大精尖工程的順利建成，充分說明了我國建筑業的技術、管理和工程建造能力達到世界領先水平，這些工程為經濟建設、國防建設、文化建設和民生改善發揮了巨大作用。

　　三是建筑業提供了大量的就業機會。目前，建筑業的從業人員已達到4100多萬人，約占全社會從業人員的5%，至少直接影響到全國1億多人口的生存和生活質量。建筑業不僅直接拉動了國民經濟增長，而且還吸納了城鎮化及農村結構調整所轉移的大量勞動力，緩解了就業壓力，有力地支持了社會主義新農村建設和促進了“三農”問題的解決。

　　四是建筑業是應對各類金融危機和突發事件、搶險救災的重要力量。特別是汶川、玉樹地震災害發生后，建筑業積極響應黨中央、國務院的戰略部署，率先進入災區搶險救災，為經濟運行企穩回升，為保障人民生活，為災后重建，建立了卓越功勛。

　　二、建筑產業政策有待進一步完善

　　隨著我國社會主義市場經濟的逐步建立，建筑業產業政策對建筑業的持續快速發展起到了積極的推動和引導作用。但同時也應清醒地認識到，我國建筑業產業政策尚有許多地方有待進一步完善。

　　一是工程建設法規制度有待完善。現有法律法規不能完全適應國民經濟和社會發展的新形勢，對工程建設各方主體行為缺乏有效的制約機制，建筑市場不規范行為依然存在；工程保險與擔保制度的推行缺乏強有力的法律依據；信用體系建設缺乏長期的系統規劃。

　　二是工程質量與安全生產形勢依然嚴峻。法律法規和技術標準的制定滯后于工程質量與安全生產管理工作的需要，監督機制不夠健全，重大事故預防控制體系有待健全。

　　三是產業規模與結構不夠合理。建筑業產業集中度需要進一步優化，建筑企業資質管理政策有待進一步完善，融資渠道也需要進一步拓展。

　　四是科技進步與節能減排工作有待加強。科技進步投入不足，科技政策執行力度不夠；建筑節能減排管理體制及標準體系需要進一步完善。

　　五是企業經營與市場拓展能力較弱。大型建筑企業的經營模式和經營方式比較單一、管理水平不高、國際化程度較低、利潤率較低，工程咨詢、勘察設計、項目管理等方面的國際市場開拓能力依然較弱。

　　六是工程建設組織方式尚需深化改革。工程總承包、工程項目管理服務等工程建設實施組織方式未能得到廣泛推行。[Page]

　　七是建筑業從業人員資格及培訓制度有待完善。個人執業資格管理的法律效力較低，執業范圍受到限制；產業工人的培訓動力不足，建筑工人的工作時間超長和工資拖欠問題依然存在。

　　八是建筑工業化水平需要進一步提升。建筑業仍在大量使用傳統技術，科技進步貢獻率較低，建筑標準化工作滯后，施工機械化程度不高，節能減排等先進技術尚未廣泛應用。

　　三、促進我國建筑業持續健康發展的政策及措施建議

　　為將我國建筑業打造成具有較高貢獻率的支柱產業、引領時代發展潮流的低碳綠色產業、自覺履行社會責任的誠信產業、具有較高產業素質的現代產業，必須深入貫徹落實科學發展觀，不斷完善建筑業法律法規及產業政策，加快建筑業發展方式的轉變步伐。

　　（一）創新和完善建筑市場體系

　　1.完善建筑業法律法規體系

　　（1）盡快修訂《建筑法》。我國加入WTO以來，建筑市場環境發生了重大變化，《建筑法》已不能完全適應我國建筑業發展的需要。修訂《建筑法》，應著重考慮下列內容：一是拓寬《建筑法》調整范圍；二是明確相關工程承包制度的法律地位；三是加大對業主行為的規范力度。（2）完善相關法規。在修訂《建筑法》的基礎上，修訂和出臺包括《建筑市場管理條例》在內的相關配套法規，以進一步規范建筑市場行為。（3）制定統一的建筑業產業發展規劃。長期以來，建筑市場由多個部門分別管理的局面尚未得到根本性轉變。為確保各相關部門在建筑市場管理上的通力合作、互相協調，應由國務院或國務院委托相關部門統一制定和發布建筑業產業發展規劃。

　　2.完善市場準入制度

　　應充分發揮資質管理對企業擇優汰劣的作用，實現產業結構優化調整。（1）提高自然準入壁壘，降低退出壁壘。要鼓勵以具有資金、人才、管理等綜合實力的企業為龍頭，兼并和聯合其他各種類型的建筑企業，將有助于提高行業準入門檻、優化企業組織結構和調整產業結構。此外，為打破建筑業生產能力過剩和建筑產品同質化的格局，應降低行業退出壁壘。（2）改革企業資質評級方式，逐步轉變為資信評級。對于企業資質升級，應重點考察其在市場活動的業績，包括其資信水平。加大企業違規處罰力度，增加其違約成本。此外，可由行業協會受政府委托負責資質管理，政府則對其進行嚴格監管。（3）建立不同資質等級企業的市場分工制度。借鑒國際上的成功經驗，對不同資質等級的企業設定合同額度的上下限范圍，引導各資質等級企業進行合理的市場定位，實行有差別的市場分工，在各自不同的市場層面上進行有序的競爭。以此規范企業市場行為，維護市場競爭的公平和高效率。

　　3.加強信用體系建設

　　建設主管部門在行政許可、市場準入、招標投標、資質管理、工程擔保與保險等工作中，應積極利用企業的誠信行為信息，依法給予守信行為激勵，給予失信行為懲戒，健全有效的信用獎懲機制。

　　（1）在國家信用法律制度的框架下，健全建筑市場的信用管理法規。建設主管部門應引導和監管建筑市場信用系統的建立和運行。

　　（2）完善信用獎懲制度和信用評價制度。

　　（3）在已有的信用信息平臺基礎上，進一步完善信用數據庫，加強信用評價動態化。（4）行業協會應積極參與信用體系建設，協助政府部門研究制定信用標準，參與征信和評價。

　　（二）進一步完善工程質量和安全生產管理體系

　　質量和安全是建設工程的生命線。確保工程質量安全，不僅是建設問題、經濟問題，也是民生問題、政治問題。因此，需要進一步完善建設工程質量和安全生產管理體系，包括企業的自控保障體系、政府主管部門及社會機構的監管體系。

　　1.加強建筑市場監管

　　（1）法律法規是監管主體行為的準繩，要以《建筑法》、《安全生產法》、《合同法》等為基礎，針對近年來建設工程中出現的新問題，進一步完善立法和規章制度建設。

　　（2）隨著監督管理分工的細化，工程質量和安全生產監管職能分布在政府各部門，應建立跨行業、跨部門的聯合監管機制，以便總結經驗，提高監管執法水平。

　　（3）監管隊伍是建筑市場監管體系的執行者，監管人員素質的高低關系著監管效果的優劣。因而，必須加強監管隊伍的專業化建設，加強監管隊伍的規范化建設，加強對監管隊伍的監督。

　　2.建立和完善工程保險和擔保制度

　　建立和完善工程保險和工程擔保制度，是利用市場機制加強工程質量、安全生產管理的有效途徑。在以往試點工作的基礎上，制定出臺相關法規政策，引導工程保險和擔保市場的健康發展。

　　（1）通過修訂《建筑法》，明確工程保險和擔保制度在建筑市場中的重要作用，并在《建筑市場管理條例》等行政法規及部門規章、建設工程合同示范文本中予以進一步明確，保證建設工程保險制度和擔保制度的推行。

　　（2）為推行工程保險和擔保制度，需要改革建設工程費用組成，明確規定工程保險和擔保費用是工程造價的組成部分。這樣，實力強、信譽好的建筑企業就能夠爭取到工程保險和擔保公司較低的費率，進而使報價降低。通過工程保險和擔保制度可實現市場對建筑企業能力和信譽的檢驗，有利于建筑企業的優勝劣汰。

　　（三）推動建筑業技術進步與管理創新

　　通過政策引導，規范建筑業技術進步和科技與管理創新主體的行為，在全行業倡導科技與管理創新的價值理念，不斷提升產業整體競爭力。

　　1.建設主管部門加強規劃和政策引導

　　（1）組織制定建筑業中長期技術研發與應用規劃，確定研究方向和重點開發的技術領域，以此作為建筑業技術創新的指南。

　　（2）積極實施對科研項目的責任考核，對科研項目的主要內容、計劃進度、責任人、階段驗收和驗收標準以及獎罰辦法等作出明確規定，以有效地激發科研人員的積極性，并確保科研項目實施效果。

　　（3）組織相關機構對科研院所和大學的學科分布與科技資源優勢進行評估，進行技術創新的戰略分工，以減少或避免低水平重復研究。

　　（4）完善保護知識產權和促進技術擴散的相關法規政策，以促進我國建筑業及其關聯產業新知識的產生以及在國際建筑市場的傳播與應用。

　　（5）建設主管部門加強與國家自然科學基金委員會及教育、科技、財政等部門的有效溝通，努力加大對土木建筑等學科研究的資助力度。

　　（6）制定更加有利的政策，鼓勵建筑業產、學、研合作，促進相關產業科技人才的自由流動。

　　（7）建立建筑業技術進步創新基金，推進重大科技項目以及新產品研制，對積極參與科技創新的企業加大資金支持力度。

　　2.加速科技成果轉化

　　積極推進建設領域重點新技術推廣項目的實施，完善科技成果轉化體系，加快新技術、新工藝、新材料、新設備、新工法的推廣應用，加大對工程建設的專有技術、計算機軟件等知識產權保護的力度。

　　3.加強科技與管理創新指標的考核

　　政府在制定政策時應加強技術創新指標的硬性考核，督促建筑企業積極進行科技創新活動；從評優、評獎、企業資質管理、企業負責人選拔等方面加大技術進步的考核比重。

　　4.為技術進步與管理創新活動引入多種融資渠道

　　拓寬市場融資渠道，鼓勵技術與管理創新成果推廣應用，通過設置科研基金以及增加貸款、貼息、稅收優惠、價格補償等措施進行鼓勵；積極將風險資本引入結構技術、施工工藝、新材料技術等科技含量較高的領域。

　　5.繼續加強科技人才培養

　　要進一步完善有利于建筑業科技人才培養的配套制度，營造有利于建筑業人才成長的政策環境。大學、企業和科研院所應通過教育、培訓、技能訓練、國際人才交流等多種形式，培養青年科技人才的科學精神、團隊精神、創造才能和創新意識，培養出開拓國際市場所需要的懂技術、會管理、善經營的復合型人才。

　　（四）加大落實建筑節能減排力度

　　我國是一個建筑大國，每年新建房屋面積高達17億 20億平方米。隨著全面建設小康社會的逐步推進，建筑能耗迅速增長，建筑節能減排已成為建設資源節約型社會、環境友好型社會的重要工作內容。

　　1.進一步完善建筑節能減排管理體制

　　要進一步完善建筑節能減排管理體制，逐步完善管理體系，明確各方職責，做到各職能部門和責任單位分工明確、協調有序，將節能減排目標和措施落到實處。[Page]

　　2.實施多樣化的經濟激勵政策

　　（1）設立建筑節能投資基金。節能投資基金對建筑節能項目進行支持，資金來源主要包括政府的直接財政投資和民間資金。

　　（2）建立抵押貸款激勵機制。借鑒國外的經驗和做法，建立抵押貸款激勵機制，激勵對象從生產方轉向購買方，刺激消費市場對節能產品的需求，從而促使節能產品交易的成功，加快實現建筑節能減排目標。

　　3.加大建筑節能減排的科技投入

　　技術進步是提高能源資源利用效率的根本性措施。實現低耗能、低污染、高效率的增長方式，最關鍵的是通過引進和消化先進技術，發展高附加值、低能耗、低排放的建筑節能產品。國家應加大對建筑節能減排的科技投入，支持建筑節能減排項目的技術創新。

　　4.完善并嚴格執行標準規范

　　進一步加強建筑“四節”標準規范的制訂工作，鼓勵有條件的地區在工程建設國家標準、行業標準的基礎上，組織制訂更加嚴格的建筑“四節”實施細則。通過標準規范的實施，使先進適用技術得以推廣。

　　（五）推動企業組織結構和工程建設生產方式的深層次變革

　　要針對不同類型的企業制定適當的扶持政策，以有利于產業組織結構的調整。

　　1.深化改革工程建設實施組織方式深化工程建設實施組織方式改革對提升企業整體競爭力、為建筑企業提供更加廣闊的發展空間，具有積極作用。（1）完善法律法規。要明確工程總承包的法律地位，并應盡快出臺相配套的政策措施、不同類型總承包方式的示范合同文本等，以便于為建筑企業開展工程總承包業務打下基礎。為適應工程總承包的要求，招投標制度要進行相應變革，包括將招標工作提前到施工圖設計以前，由中標的總承包單位負責施工圖設計，有利于最大限度地減少工程量、節約能源，從而降低工程造價。（2）引導業主認同。首先，在不同行業中選擇一批工程項目，進行設計、施工一體化承包和工程項目管理服務試點，總結經驗、積極推廣，引導業主認同新型的工程實施組織方式。其次，在政府投資工程中率先選擇工程設計、施工一體化總承包方式。

　　2.促進建筑企業擴展一體化的服務功能

　　隨著工程建設的日趨復雜化和技術的不斷進步，工程承包覆蓋到投資策劃、項目設計、工程咨詢、國際融資、設備采購、技術貿易、勞務出口、項目運營、人員培訓、后期維護等項目的全壽命周期中，工程項目日益成為國際投資和貿易的綜合載體。國際工程承包正從傳統勞動密集型建筑服務交易向帶動本國技術與管理資源、建材或機電產品出口等綜合貿易轉變。因此，應切實從國家政策層面扶持和推動有條件的大型企業成為具有科研、設計、采購、施工一體化管理的工程總承包能力，能與跨國公司競爭的國際化企業集團。

　　3.做強、做大核心建筑企業

　　要采取必要措施，通過進一步提高大型企業資質評審門檻，競選出50家左右特大企業集團，構成我國建筑行業中的核心企業，使其成為中國建筑企業躋身國際市場的主導力量。

　　4.大力支持企業聯合重組

　　加快產權制度改革，吸引外國資本和民間資本進入建筑業，營造富有活力和相互促進的產權組織形式；制定政策措施，指導施工、設計單位加快企業聯合、重組、改制的步伐，盡快形成一批專業特點突出、技術實力雄厚、國際競爭力強的新型企業。

　　5.扶持中小建筑企業健康發展

　　中小型建筑企業是建筑業發展的重要支撐。政府應積極支持中小企業的發展，如在資質管理上要保護中小企業的市場空間，在建筑市場招投標活動中要明確中小企業參與投標的范圍界限，大企業不得參與競爭；要解決專業化企業融資困難的問題。建設主管部門可編制重點扶持專業目錄，向金融機構推薦效益好、償債能力強的中小建筑企業。

　　6.著力推進企業信息化建設

　　信息化是推動傳統建筑業向現代建筑業轉型的重要途徑。要著力推進信息化建設，使信息化覆蓋到工程項目壽命周期全過程和項目管理全要素之中，以促進企業管理整體水平的提高。

　　（六）積極開拓國際市場

　　進入國際市場是建筑企業的必由之路。建設主管部門應積極為企業開拓國際市場創造良好的競爭環境。建筑企業要發揮比較優勢，增強參與國際建筑市場競爭的主動性、自覺性和緊迫性。

　　1.創造良好的競爭環境

　　建設主管部門應聯合商務、外交等相關部門，充分利用政府間談判以及經濟技術合作，幫助企業開拓工程承包市場，維護我國建筑企業在國外的合法權益。

　　2.提高企業核心競爭力

　　建設主管部門應通過制定相關政策，鼓勵和引導建筑企業全方位涉足石化、交通、電力、水資源、環保及工業制造等多種類型的工程項目，促進企業的一體化服務水平和工程建造科技含量的提高，為建筑企業綜合競爭力的提升創造條件。

　　3.推進工程建設標準的國際化

　　目前，對外工程承包業務正逐步進入到利用工程建設標準鞏固和開拓國際市場的高層次競爭范疇。要加大對我國工程建設標準國際化的研究，確立工程建設標準國際化的戰略路徑，推動國內工程建設標準更多地轉化為國際市場認可和通用的標準，從而提高我國建筑企業在國際工程承包市場的主導地位。

　　4.增強企業風險防范能力

　　國際市場的政治、經濟、文化、法律、科技等因素都會對建筑企業經營活動產生制約作用。近些年來被披露的國際工程承包案例說明了增強建筑企業風險防范能力的重要性。要強化企業的風險意識，建立國際工程項目的全面風險管理體系，有效化解國際工程承包市場風險對企業的不良影響。

　　（七）大力開發建筑業人力資源

　　根據《國家中長期人才發展規劃綱要（2010 2020年）》的要求，應加快人才發展體制機制改革和創新，推進執業資格制度的完善，使人才結構合理化，同時維護建筑業從業人員的基本權益。

　　1.繼續完善執業資格人員管理

　　（1）拓寬執業資格人員的執業范圍。根據國際慣例和我國國情，應將建造師的執業范圍拓寬為工程項目全過程管理，包括項目前期策劃及設計階段、施工階段的項目管理。

　　（2）加強和改進專業教育評估工作。理順工程管理專業教育評估與注冊執業資格制度的關系，使高等院校專業設置和教學更能滿足建筑市場需求。

　　（3）加強注冊管理，完善執業人員信用和保險制度。利用信息網絡技術，建立注冊建造師執業資格信息庫及信用檔案，對注冊執業人員，實施個人責任保險制度。一旦出現執業人員責任事故，除企業承擔主要責任外，執業人員應該承擔連帶責任，并將執業資格個人責任保險逐步納入執業資格人員注冊條件。

　　2.逐步改善人才結構

　　我國建筑業從業人員中很大比例來自農村的富余勞動力。為盡快提高建筑業從業人員素質，需要建立政府主導的職業培養機制，加大從業人員（特別是勞務層施工操作人員）的專業技能培訓力度。

　　（1）規范從業人員就業市場。建立建筑勞務市場，從業人員憑有效的技能證件和安全合格證進入市場，與用人單位雙向選擇；實行持證上崗制度與市場準入制度的銜接。

　　（2）完善建筑業從業人員培訓制度。要根據我國建筑業從業人員特征，有針對性地開展教育培訓，特別要重視加強產業工人的安全生產培訓。以技能實踐為主，以理論知識為輔，按照國辦發 2003 1號文件要求，由建設主管部門規劃，委托行業協會組織具有職業教育資質的培訓單位具體落實。[Page]

　　（3）加強企業內部培訓。建筑企業要著眼于長遠利益，針對企業內部不同的崗位層次，采用差異化的培訓手段和方式，將企業文化的建設融入到對各層次員工的培訓中，培養一批具備專業技能和職業道德的管理和操作人才。

　　3.維護建筑業從業人員的基本權益

　　應將維護建筑業從業人員的合法權益當作關注民生、建設和諧社會的大事來抓，緊密結合實際，突出重點，多措并舉，有效保障建筑業從業人員的權益。

　　（1）改善從業人員的工作條件。強化實施現場施工人員基本生活設施的有關標準，進一步完善施工現場文明施工標準，不斷改善工作環境。

　　（2）建立工資支付長效機制。探索建立工資支付擔保制度，提高技工待遇。提高技術人員社會地位，優化技術人員成長環境。

　　（八）提升建筑工業化水平

　　建筑工業化是社會生產力發展的必然結果。要通過技術和經濟政策的引導，加速建筑行業的工業化水平。

　　1.培育和引導建筑工業化市場需求

　　各級政府應當加大建筑工業化的宣傳力度，制定激勵政策，培育和引導建筑工業化市場需求；引導和支持建筑工業化的各相關主體，包括研發機構、建筑企業、工程材料和機械制造加工企業、房地產開發企業，積極發展和采用標準化、通用化構件；大力推動住宅產業化發展，為建筑工業化發展提供廣闊的市場。

　　2.提高構配件和制品生產與供應的商品化、社會化水平

　　構配件和制品不僅要實現生產工廠化，而且要實現商品化、社會化，而商品化和社會化是以構配件和制品的規格化、系列化和通用化為前提的。因此，提高構配件和制品生產與供應的商品化、社會化程度關系到最終產品功能質量和使用壽命。

　　3.推動現場施工的機械化和合理化

　　工廠化生產和現場施工機械化是建筑工業化的前提，合理化則強調了通過組織與管理來求得最佳綜合效果。發展現場施工的機械化、合理化，需要加速建筑企業機械設備的更新，逐步用先進機械取代性能差、能耗高、安全性能差的落后機械；結合不同地區和工程特點，實現各類機械、設備的最佳組合，以多層次的裝備結構獲得最優效果；不斷將高新技術成果引入建筑業，提高機械化、自動化水平。

　　4.發展綜合效益好的各類建筑體系

　　盡管我國已形成多種建筑體系，但在建筑工業化發展過程中，還要繼續加大設計、施工配合力度；結合不同工程和部位，對鋼筋混凝土結構體系合理選用現澆和預制兩種工藝；繼續改造磚混建筑；促使不同建筑體系在一定條件下的相互滲透，以形成新的建筑體系；研究開發靈活性大、適應性強的各類大開間、大柱網的多功能建筑體系；就一個地區或大型建筑企業來說，需要有自己的主導建筑產品體系，完善其成套技術和工法，保持競爭中的優勢。

　　5.促進建筑標準化的發展

　　標準化是科技成果轉化為生產力的接口技術，也是實現建筑工業化的基礎。要發展建筑工業化，必須制定和執行一系列重要的基礎標準如模數、模數協調、合理建筑參數、公差與尺寸配合、連接等，同時還要強調產品標準。此外，設計標準化是建筑標準化的重要組成部分，要處理好標準化與多樣化的關系。