新、改、擴建與技術改造都屬固定資產投資。在投資體制改革之前，新、改、擴建基本建設投資規模控制相對嚴格（俗稱盤子），于是出現了將基本建設項目變相以技術改造項目名義進行。為防止用更新改造資金搞基本建設或擴大長線產品加工工業生產能力，把更新改造資金真正用于設備更新和實現技術進步基礎上技術改造，當時，國家規定更新改造措施項目新增建筑面積不得超過該項目（單項工程）原有面積30%，土建工程量的資金不得超過項目資金總額20%。

為了避開兩個百分比的限制，業界“創造”了異地技術改造。不少水泥項目是以異地技術改造身份立項的。2004年投資體制改革，貫徹“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權。對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。對水泥項目除禁止類項目外，由省級政府投資主管部門核準。此舉引發水泥投資大增。此時，對項目是新（改、擴）項目還是技術改造已有點無所謂了，反正是由項目所在地省核準，相對比到中央主管部門審批容易多了。

大批水泥項目拔地而起。到2009年，國務院批轉發展改革委等部門關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知（國發〔2009〕38號）。文件指出，鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業仍在盲目擴張，一些地區違法、違規審批，未批先建、邊批邊建現象又有所抬頭。文件要求，嚴格控制新增水泥產能，執行等量淘汰落后產能的原則，對2009年9月30日前尚未開工水泥項目一律暫停建設并進行一次認真清理，對不符合上述原則的項目嚴禁開工建設。落后水泥產能比較多的省份，要加大對企業聯合重組的支持力度，通過等量置換落后產能建設新線，推動淘汰落后工作。文件明確，嚴格項目審批管理。各級投資主管部門要進一步加強產能過剩行業項目審批管理，原則上不再批準擴大產能的項目，不得下放審批權限，嚴禁化整為零、違規審批。在新的核準目錄出臺前［注：本處指國務院關于發布政府核準的投資項目目錄（2013年本）］，上述產能過剩行業確有必要建設的項目，需報國家發展改革委組織論證和核準。即業內所稱水泥項目核準權上收。

事實上雖然項目核準權上收到國家發展改革委，但還是擋不住地方投資的沖動，又違規核準了一批項目。這就使國務院不得不在2013年10月下發《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）。文件指出，值得關注的是，這些產能嚴重過剩行業（鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶）仍有一批在建、擬建項目，產能過剩呈加劇之勢。文件要求，分類妥善處理在建違規項目。對確有必要建設的項目，在符合布局規劃和環境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎上，由地方政府提出申請報告，報發展改革委、工業和信息化部并抄報國土資源部、環境保護部等相關職能部門，發展改革委、工業和信息化部商國土資源部、環境保護部等職能部門，在委托咨詢機構評估的基礎上出具認定意見，各相關部門依法依規補辦相關手續。

工信部及時跟進了對確有必要建設的項目如何實施等量或減量置換的要求。2014年7月下發《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》（工信部產業〔2014〕296號）。文件明確，產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換。需置換淘汰的產能數量按不低于新（改、擴）建項目產能的1.25倍予以核定，其他地區實施等量置換。本辦法適用的部分產能嚴重過剩行業為：鋼鐵（煉鋼、煉鐵）、電解鋁、水泥（熟料）、平板玻璃行業。本辦法所稱的產能嚴重過剩行業項目建設，包括新建、改建和擴建項目。

2014年10月，國務院發布《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》（國發〔2014〕53 號）。文件明確，投資建設水泥項目實行備案管理。但必須要嚴格執行《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號），嚴禁建設新增產能項目。

2016年5月，國務院辦公廳下發《關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》，文件要求，2020年底前，嚴禁備案和新建擴大產能的水泥熟料、平板玻璃建設項目；2017年底前，暫停實際控制人不同的企業間的水泥熟料、平板玻璃產能置換。

不論確有必要建設項目是以新建、改建、擴建名義，還是以技術改造名義，都要實施等量或減量置換。在項目備案前，要制定產能置換方案。這一時間，由于還有相當數量的淘汰項目產能可以置換，水泥市場價格又比較低迷，投資趨冷，且暫停了實際控制人不同的企業間的水泥熟料產能置換，所以產能置換相對平靜，交易數量有限，建設項目以新建制定產能置換方案。

2017年底，工信部下發《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》（工信部原[2017]337號）。減量置換比原辦法一是比例提高，二是實施區域擴大到除西藏的全部地區。《辦法》規定，辦法適用于中華人民共和國境內各類所有制水泥企業新建水泥熟料項目。確有必要新建的，必須實施減量或等量置換，制定產能置換方案。位于國家規定的環境敏感區的水泥熟料建設項目，每建設1噸產能須關停退出1.5噸產能；位于其他非環境敏感地區的新建項目，每建設1噸產能須關停退出1.25噸產能;西藏地區的水泥熟料建設項目執行等量置換。《辦法》明確，依托現有裝置實施治污減排、節能降耗等技術改造項目，在不新增產能的情況下可不制定產能置換方案。

什么是技術改造？技術改造是企業采用新技術、新工藝、新設備、新材料對現有設施、工藝條件及生產服務等進行改造提升，淘汰落后產能，實現內涵式發展的投資活動，是實現技術進步、提高生產效率、推進節能減排、促進安全生產的重要途徑。

如果把現有設施推倒重來，恐不應稱為內涵式發展的投資活動了。應該毫無疑問歸入到新建項目范疇。

從2017年始，水泥市場價格逐漸回歸，進入上升通道，隨之利潤上升。投資熱度也開始升溫。產能指標的交易價格也隨之往上漲，甚至出現1噸指標都有點難求的局面。此情況下，建新線時，如在產能置換指標上做做文章，每減少1噸產能置換指標就意味著有投資可省。于是，從減量置換想方設法變為等量置換，將可省出可觀的產能指標的做法應運而生。以非環境敏感地區新建一條日產5000噸生產線為例，可少日置換1250噸，折合年38.75萬噸產能。按交易價每噸100元計的話，已可折合3875萬元，十分可觀。事實上，市場上已還有更高的交易價格出現。

這不，還是得從技術改造上做做文章，將依托現有裝置可以解讀為利用現有裝置產能（含數條），原址夷為平地可解讀為升級。這樣一來，新建項目可變為技術改造升級項目，依托現有裝置產能就可以套用“在不新增產能的情況下可不制定產能置換方案”的規定，即“名正言順”實施等量置換。

之前異地技術改造是為了規避歸入新建（基本建設）項目，使之容易審批過關；現在技術改造升級項目還是為了規避歸入新建項目，使之可以實施產能等量置換。

近日，國務院發布《排污許可管理條例》（國務院令第736號）。《條例》對于屬于排放重點污染物的新建、改建、擴建項目以及實施技術改造項目的申請取得排污許可證時，規定排污單位還應當提交通過污染物排放量削減替代獲得重點污染物排放總量控制指標的說明材料。從這可看出，在申請排污許可證時，《條例》對項目屬性給予了明確的范圍和分類，即包括所有項目，即新建、改建、擴建項目以及實施技術改造項目。應是為了不給項目鉆項目類別“空子”的任何空間。

在投資建設水泥項目中，技術改造能屢次變臉，以至變相的技術改造“香”了幾十年，直到至今，依然還有余香，可謂經久不衰，真香！