時至今日，備受關注的《關于發展低碳經濟的指導意見》（下稱《意見》）仍未出臺，記者日前獲悉，《意見》已上報有關部門，但未獲批準。

　　此前社會各界曾普遍預測《意見》將于2009年年底出臺。2010年“兩會”期間，發改委副主任解振華表示，《意見》還在加緊研究論證，但并未給出具體出臺的時間。

　　參與《意見》制定的發改委能源所能源環境與氣候變化研究中心主任徐華清告訴記者，“《意見》暫時擱了下來，出臺的時間往后推了。”

　　據悉，該《意見》主要由發改委應對氣候變化司牽頭起草，環保部、工信部、財政部等部委協助《意見》的研究制定。

　　《意見》主要內容包括對低碳經濟概念進行界定、規劃中國低碳經濟的發展、開展低碳經濟試點示范、試行碳排放強度考核制度、探索控制溫室氣體排放的體制機制，以及在特定區域或行業內探索性開展碳排放交易。

　　接觸過《意見》初稿的社科院城市發展與環境研究所氣候變化經濟學研究室主任莊貴陽對記者表示，“這么久都沒出臺，如果要出臺的話肯定要重新修改，因為現在的情況已經有了很多變化。”

　　出臺蓄勢

　　在2009年舉行的哥本哈根世界氣候大會上，中國政府承諾在保留現有節能減排目標的基礎上，到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，非化石能源占一次能源消費的比重達15%左右。

　　2009年的中央經濟工作會議亦是明確提出，在調結構促轉變的大思路下，要推進節能減排，開展低碳經濟試點。

　　2010年3月5日，國務院總理溫家寶在政府工作報告中指出，2010年重點工作之一，是要積極應對氣候變化。大力開發低碳技術，推廣高效節能技術，積極發展新能源和可再生能源。努力建設以低碳排放為特征的產業體系和消費模式。

　　2010年“兩會”期間，九三學社的提案——《關于推動我國經濟社會低碳發展的建議》得到了國家發改委的高度認同，被列為本屆政協會議的“一號提案”。提案指出，應將低碳發展道路確定為經濟社會發展的重大戰略，并將低碳經濟作為新的經濟增長點，將中國特色低碳發展道路作為應對氣候變化、推動經濟發展的重大戰略，在列入“十二五”規劃的同時考慮更長遠規劃，重新調整經濟結構、規劃產業發展布局、轉變發展方式、優化能源結構、提高能源利用效率。

　　隨著低碳經濟逐漸上升到國家戰略層面，各界已達成這樣的共識：發展低碳經濟是不可逆轉的趨勢。但圍繞“低碳經濟”的爭論聲仍不絕于耳，相關問題還存在著爭議，這也從某一層面上反映出《意見》難以出臺的原因。

　　氣候組織大中華區總裁吳昌華對《意見》能否出臺持懷疑態度，“發改委的意見不一定能出來，其中原因很復雜，哥本哈根會議之后，政府高層有些人覺得西方國家在‘套’我們。”

　　此外，吳昌華還對《意見》的起草部門提出了質疑，發改委應對氣候變化司主要職責是研究氣候變化問題，應對氣候變化，而“低碳經濟是整個經濟發展的問題，（氣候司作為）起草人是不合適的。”

　　社科院城市發展與環境研究所所長潘家華認為，《意見》出臺的時間一再推后還因為各界對低碳經濟的界定還不是特別清楚。

　　不過，潘家華還指出，《意見》遲遲未出，從中也能看出發改委的態度是慎重的，“過于草率地拿出《意見》，而后就會很快地出現缺陷，這是沒有價值的。”

　　“《意見》難于出臺取決于認識，政府高層對低碳經濟在認識上不統一是《意見》難產的原因之一。”莊貴陽如是分析。

　　記者采訪的一些專家表示，《意見》更多的是把低碳經濟的發展上升為國家戰略，在政治層面做出表態，凸顯出發展低碳經濟的重要性，《意見》不會有具體化的指標。

　　概念有待厘清

　　中國目前對低碳經濟的內涵和外延還沒有明確定義。徐華清認為，《意見》出臺時間的后推，概念尚未厘清是原因之一。

　　2003年2月，英國時任首相布萊爾發表的白皮書《我們未來的能源——創建低碳經濟》中，最早出現了低碳經濟的概念。隨著“巴厘路線圖”的達成，應對氣候變化國際行動不斷走向深入，低碳經濟發展道路在國際上越來越受到關注。

　　低碳經濟是指碳生產力和人文發展均達到一定水平的一種經濟形態，旨在實現控制溫室氣體排放的全球共同愿景。它是一種經濟形態，而向低碳經濟轉型的過程就是低碳發展的過程，目標是低碳高增長，強調的是發展模式。它突出體現為低碳技術的競爭，著眼點是低碳產品和低碳產業的長期競爭力。它是一種長期發展愿景，轉型過程具有階段性特征，最終，低碳經濟通過技術跨越式發展和制度約束得以實現，表現為能源效率的提高、能源結構的優化以及消費行為的理性。

　　在潘家華看來，所謂低碳，主要分為以下三種情況，一是零碳，即無碳排放；二是滿足一定碳限量目標；三是相對的低碳，相對于一定的參照物來比較碳的排放。“低碳經濟的核心內涵，就應該屬于滿足一定目標的低碳和相對低碳。”

　　中國目前處在工業化、城市化快速發展的重化工業中期，基于目前的技術水平，零碳是不現實的，絕對零碳也是不可能的，對于中國來說，后兩種低碳是實際可行的。中國只要實現在哥本哈根氣候變化大會上的承諾——在保留現有節能減排目標的基礎上，到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，非化石能源占一次能源消費的比重達15%左右，當可視為為低碳目標做出了實質性努力。

　　吳昌華認為，“低碳經濟”并不是一個嶄新的東西，實際上是一種發展道路和發展思路。它和可持續發展具有相關性，并不孤立。就中國來說，可以把低碳并入到可持續發展中，根據自身情況落實節能減排。[Page]

　　莊貴陽指出，在對低碳經濟的認識上還存在著誤區，比如發展低碳經濟一定就是高成本的、低碳經濟只是發達國家做的事、節能減排就等于低碳經濟。“包括政府高層對低碳經濟的理解也不是特別清晰，需要有關各方多下功夫，統一認識。”莊貴陽說。

　　在博弈中踟躕

　　按照國際能源署的統計，中國的溫室氣體年度排放在2007年已躍居全球第一，人均排放超過世界平均水平5%，且全球新增的二氧化碳排放約有一半源自中國。在哥本哈根會議上，中國更是由于突出的排放地位承受著巨大的壓力，成為各方關注的焦點。

　　然而，中國在會上宣布的自主減排并沒有換來哥本哈根會議的成功，甚至招致一些國家無端的指責污蔑。

　　相對于哥本哈根會議上各方的折沖樽俎，將于2010年年底在墨西哥坎昆召開的氣候變化大會被人們寄予了更多厚望，各國之間存在的摩擦和沖突或將緩解，進而達成共識和利益平衡。

　　低碳博弈的實質是排放權與發展權的平衡。雖然中國向低碳經濟轉型更多地是自身發展的需要，但在云譎波詭的國際環境之中，《意見》的出臺勢必要考慮如何緩解國際氣候政治中的壓力、減少同其他國家的摩擦以及營造良好的國際發展環境，進而在國際氣候談判中掌握更多話語權的問題，這也是各方對《意見》的文本大費躊躇的原因所在。

　　哥本哈根會議雖然未取得實質性進展，但是對全球減排做了空前的總動員。社科院莊貴陽認為，這可以說是全球應對氣候變化進而向低碳經濟轉型的開始，“哥本哈根會議已經定出把氣溫升高幅度限制在比工業化之前高2攝氏度幅度的目標，這樣的話就要求中國大幅度減少碳排放，像歐盟就提出了中國2025年碳排放的曲線要達到峰值的要求，此外，中國年度碳排放超過美國成為世界第一，面臨的壓力是巨大的。”

　　除了對國際因素的考慮，正在出現的低碳經濟試點競爭也是有關部門顧慮的因素之一。據莊貴陽透露，《意見》初稿中提出在地方和行業進行低碳經濟試點，“試點肯定會有，但不會太多，《意見》沒有明確哪些地方做試點。”各地城市為得到政策傾斜勢必將爭取試點名額。“地方有一千多個城市都想做試點，這會大大增加城市的名聲，”莊貴陽分析說。

　　“地方都在要名分，總得有個量化的東西吧，細則還都沒出來呢，發改委也不敢輕易給名分。”吳昌華表示。她認為，在這種無序的狀態下，《意見》應盡早出臺，給予規范的引導，政策不能總是處于缺位的狀態。

　　對于試點城市的選取，莊貴陽建議，“應把真正的有代表性的城市選進來，不能選那些渾水摸魚的城市。”“在國家政策不明朗的情況下，可能有些城市已經認識到了這是個機遇，沒有前瞻性、被動的城市應該是不會被選為試點的。”

　　同樣的呼聲也來自產業界。中石化燃料油產品及添加劑研究室主任張永光告訴《財經》記者，中國在哥本哈根會議上減排二氧化碳的承諾，“有可能已經完成了一部分，至于剩下的量如何進行，需要做出規劃落實到各個行業。”

　　工業和信息化部節能與綜合利用司司長周長益對《財經》記者表示，“節能司等部門做具體的減排測算工作，然后由發改委綜合各司的意見。”

　　在博弈中踟躕按照國際能源署的統計，中國的溫室氣體年度排放在2007年已躍居全球第一，人均排放超過世界平均水平5%，且全球新增的二氧化碳排放約有一半源自中國。在哥本哈根會議上，中國更是由于突出的排放地位承受著巨大的壓力，成為各方關注的焦點。

　　然而，中國在會上宣布的自主減排并沒有換來哥本哈根會議的成功，甚至招致一些國家無端的指責污蔑。

　　相對于哥本哈根會議上各方的折沖樽俎，將于2010年年底在墨西哥坎昆召開的氣候變化大會被人們寄予了更多厚望，各國之間存在的摩擦和沖突或將緩解，進而達成共識和利益平衡。

　　低碳博弈的實質是排放權與發展權的平衡。雖然中國向低碳經濟轉型更多地是自身發展的需要，但在云譎波詭的國際環境之中，《意見》的出臺勢必要考慮如何緩解國際氣候政治中的壓力、減少同其他國家的摩擦以及營造良好的國際發展環境，進而在國際氣候談判中掌握更多話語權的問題，這也是各方對《意見》的文本大費躊躇的原因所在。

　　哥本哈根會議雖然未取得實質性進展，但是對全球減排做了空前的總動員。社科院莊貴陽認為，這可以說是全球應對氣候變化進而向低碳經濟轉型的開始，“哥本哈根會議已經定出把氣溫升高幅度限制在比工業化之前高2攝氏度幅度的目標，這樣的話就要求中國大幅度減少碳排放，像歐盟就提出了中國2025年碳排放的曲線要達到峰值的要求，此外，中國年度碳排放超過美國成為世界第一，面臨的壓力是巨大的。”

　　除了對國際因素的考慮，正在出現的低碳經濟試點競爭也是有關部門顧慮的因素之一。據莊貴陽透露，《意見》初稿中提出在地方和行業進行低碳經濟試點，“試點肯定會有，但不會太多，《意見》沒有明確哪些地方做試點。”各地城市為得到政策傾斜勢必將爭取試點名額。“地方有一千多個城市都想做試點，這會大大增加城市的名聲，”莊貴陽分析說。

　　“地方都在要名分，總得有個量化的東西吧，細則還都沒出來呢，發改委也不敢輕易給名分。”吳昌華表示。她認為，在這種無序的狀態下，《意見》應盡早出臺，給予規范的引導，政策不能總是處于缺位的狀態。

　　對于試點城市的選取，莊貴陽建議，“應把真正的有代表性的城市選進來，不能選那些渾水摸魚的城市。”“在國家政策不明朗的情況下，可能有些城市已經認識到了這是個機遇，沒有前瞻性、被動的城市應該是不會被選為試點的。”

　　同樣的呼聲也來自產業界。中石化燃料油產品及添加劑研究室主任張永光告訴記者，中國在哥本哈根會議上減排二氧化碳的承諾，“有可能已經完成了一部分，至于剩下的量如何進行，需要做出規劃落實到各個行業。”

　　工業和信息化部節能與綜合利用司司長周長益對記者表示，“節能司等部門做具體的減排測算工作，然后由發改委綜合各司的意見。”