人類歷史上規模空前的城市化運動正在我國展開。2005年年底，浙江省城市化水平已達54%，全省762個城鎮建成區面積與2000年相比擴大了76%.大規模的建設需要大量的墻體材料。我們應該發展什么樣的墻體材料產業？

　　7月26日，浙江省第十屆人民代表大會常務委員會第33次會議再次審議并通過《浙江省發展新型墻體材料條例》。由浙江省新墻辦提供初稿，省經貿委修改報送，省政府法制辦審核，省政府常務會議通過，提請省人大常委會第32次、第33次會議批準。從起草至完成，歷時近2年時間，經過數十次易稿，《條例》由原5章42條修改為無章節32條，并于2008年1月1日起執行。《條例》運用“組合拳”調控引導產業轉型，以法律法規調節墻體材料生產和消費，進而從法律上保障新型墻體材料產業的健康發展。

　　立法保障行業發展改革開放以來，浙江建筑市場鼎盛，拉動了墻體材料的巨大市場需求。由于發展的需要和認識的不足，墻體材料行業在快速發展的同時，也使我們付出了巨大的資源和環境代價。保護稀缺的耕地、脆弱的生態環境，發展節能利廢、功能完善的新型墻材產業，迫切需要在行業管理體制、管理模式、調控手段等方面制定一部相應的法規加以引導和規范。

　　考察近20年來，國務院和浙江省人民政府一系列關于發展新型墻體材料的政策，其中發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型社會，又好又快發展和統籌協調發展等都是對科學發展觀的深化和細化。當全面協調可持續的科學發展觀成為統領經濟社會發展全局之際，也正是墻體材料行業提高資源利用效益、走資源循環利用道路之時，機遇難得。

　　浙江省人大副主任盧文舸指出，貫徹科學發展觀，發展循環經濟，在地方立法工作中就要成熟一項抓一項。確立發展新型墻體材料立法項目，就會從單項立法上來促進循環經濟發展。

　　浙江省人大財經委副主任陳積民在省內調研時說，墻體材料改革工作在40多年前就開始了，難度很大。現在經濟社會發展很快，新型墻材的使用量也在增加，但我們要加快這個過程，發展新型墻材是方向，淘汰黏土磚已經很急迫。

　　浙江省經貿委《<浙江省新型墻體材料促進條例>可行性方案》也強調，大力發展新型墻體材料是發展循環經濟的重要內容，是實施墻體材料行業可持續發展、落實科學發展觀的具體體現，而加快地方立法是這一工作的重中之重。

　　正是基于上述考慮，2005年年底，浙江省第十屆人大常委會第47次主任會議研究決定，將《條例》由二類立法調整為一類立法項目，加快立法進程。

　　“非黏土化”促行業轉型改革開放近30年來，浙江由一個欠發達的農業省份發展成為一個工業大省、經濟強省，成為奔向現代化的富裕省份。“創業富民、創新強省”，這是浙江省委、省政府從實際出發，為建設惠及全省人民的小康社會，為繼續走在全國前列而作出的戰略選擇。

　　如今，《條例》按照浙江經濟社會發展的要求，把發展現代化的、新型工業化的墻體材料產業作為主攻方向，再促產業轉型。

　　近20年來，浙江對限制淘汰的墻體材料產品和新型墻體材料概念的界定不斷調整。1992年，浙江首次提出限制實心黏土磚的使用，明確除實心黏土磚之外的都是新型墻體材料，正式啟動了新一輪墻體材料改革工作。1997年，浙江提出禁止使用實心黏土磚，空心黏土磚視同新型墻體材料，把資源使用減量化納入發展視野之中。

　　2004年，浙江G D P 總量歷史性地躍上萬億元臺階，同年浙江不再把空心黏土磚視同新型墻體材料，提出新型墻體材料“非黏土化”的新概念，突出了資源更替和產業轉型的要求。

　　2004年確立“非黏土化”概念后，業內執行情況較好，但利用河道淤泥、建筑廢棄土、粉煤灰的燒結黏土磚仍被認定為新型墻體材料，“非黏土化”尚不徹底。盡管如此，在《條例》起草之初，國內和行業內對什么是新型墻體材料，并沒有統一的定義。浙江“非黏土化”概念的提出，涉及資源有效利用，涉及產業發展方向。

　　《條例》調研中，各方對新型墻體材料的概念界定給予了高度的關注。有的認為不能完全排除黏土的概念，“非黏土化”難以在全省實施；一些現有黏土磚生產業主提出，利用城市建設中的廢棄土、平整土地和山地的廢棄土生產燒結磚，是資源利用的一個方面，應予支持；一家粉煤灰燒結磚企業說，企業投資了幾千萬元建設了利用海淤泥和建筑廢棄土的燒結磚生產線，技改后又大量摻加發電廠廢棄的粉煤灰，產品的資源利用效率很高，屬于新型墻體材料。

　　“非黏土化”既是針對浙江土地資源稀缺的現狀，也是針對產業工藝技術裝備現狀提出的。發達國家已經利用其他資源和廢棄資源替代黏土原料，而我們正處在工業化高速發展階段，燒磚能耗很高，采掘黏土破壞耕地嚴重，資源更替和減量化的潛力很大，在特別重視資源高效利用和節約使用的同時，資源更替也必將迫使全行業改善生產裝備，提高工藝技術水平。

　　浙江的實踐表明，“非黏土化”的導向是正確的，短短的幾年，新型墻材產業結構發生了很大變化，黏土類產品產量下降很快，非黏土類和其他資源的綜合利用水平大大提高，一批高檔次、高質量、先進工藝技術裝備的生產企業建成投產。《條例》的“非黏土化”概念是嚴謹的，一方面將含有黏土原料的墻材產品不列入新型墻材的范疇，另一方面鼓勵現有黏土磚廠綜合利用江河湖淤泥和建筑廢棄土。“非黏土化”符合浙江實際，解決了資源的開發利用和更替，找準了墻體材料產業轉變經濟增長方式、提高發展質量的切入點。

　　扶持資金引導行業健康發展《條例》起草名稱原為新型墻體材料促進條例，但“促進”顯得有些“軟”，改“促進”為“發展”，目的是起草一部發展的《條例》。

　　發展是主基調。《條例》規定了遵循技術創新、資源綜合利用、節能環保和因地制宜的原則，把政府干預和激勵與市場資源配置有機結合，調動各行各業各類投資主體的積極性，激勵他們投資新型墻體材料，促進行業發展。

　　政府的政策干預是必要的，是現行市場條件下調控產業發展的重要手段。新型墻體材料在資源合理開發有效利用方面，因原材料成本、生產成本、使用技術比傳統黏土磚物化勞動多，產品銷售價格上不占優勢，難以在市場中自行發展，但其節約資源、保護耕地、保護環境的公益性特點及綜合經濟效益的發揮需要加以扶持發展。

　　政府的干預體現在設立強制使用機制。規定財政撥款或者補貼的建設項目和國家投資的生產性建設項目，其建筑工程應當使用新型墻體材料。城市規劃區內的建筑工程屬于框架（含框剪、剪力墻、筒體等）結構的，應當使用新型墻體材料。政府調控成為法定的義務和責任，使得在大范圍內推廣使用新型墻材成了實實在在的措施。

　　《條例》起草時，探討在設區市的新建建筑非承重墻體，或在一定規模的成片開發的建筑項目中規定使用新型墻材，都因各地經濟社會發展不平衡，難以取得一致意見而放棄。為此，在《條例》修改過程中，多方征求意見，提出了在非承重砌體體系中強制使用的方案，把強制使用的范圍由特定城市和特定部位改為在特定的建筑體系中，從而解決了大面積推廣的難題。

　　《條例》起草中對扶植發展的政策措施的安排，基本延續由各級政府直接以貼息和補助的形式對生產企業和建設項目支持的模式，缺少宏觀導向和對關鍵技術研發的支持。為此，經修改，《條例》對激勵性政策作出了比較具體的規定，明確發展的措施有：由各級政府發布發展新型墻體材料規劃；由省級墻體材料行政管理部門確定和公布產品目錄；縣級以上政府安排資金扶持新型墻體材料生產項目、應用試點或者示范工程，以及新產品、新工藝、新設備的研究開發與推廣使用；對新型墻體材料產品實行稅收優惠。

　　縣級以上政府設立的扶持資金，是在專項基金之外由政府安排的財政性資金，增加了政府資金投入的新渠道。在繼續執行國家對新型墻材生產減半征收增值稅的同時，新增對生產企業科技創新費用實施稅前扣除的優惠政策。通過政府投入少量資金，通過新型墻材稅收優惠，通過把新產品、新工藝、新設備研究開發，支持生產和應用標準的研究制定列入專項基金扶持范圍，形成發展新型墻材的資金引導氛圍。

　　對于地方新型墻材供給能否滿足市場需求和應用技術能否跟上的擔心，《條例》對空心黏土磚逐步退出市場留有一定的空間，作為過渡，允許農村建筑使用空心黏土磚，鼓勵農村建筑工程使用新型墻體材料。統計資料表明，浙江全省新型墻材生產能力已經能滿足市場，現在未能滿負荷生產。

　　設立黏土磚生產企業退出機制。規定黏土磚生產企業按照規定關閉或者轉產新型墻體材料和其他產品的，由所在地縣級以上人民政府依法給予補償。補償的具體辦法，由省財政行政管理部門會同省墻體材料、國土資源行政管理部門制定，報省人民政府批準后實施。目前省級關停淘汰黏土磚資金補償方案基本確定，資金渠道基本落實，有望在年內實施。

　　《條例》制定立足資源合理利用浙江省人大財經委認為：“禁止生產使用黏土磚和發展新型墻材是一個問題的兩個方面，禁止的同時為新型墻材推廣和使用創造了有利條件，發展的同時加速了黏土磚的替代和淘汰，二者互為促進”。

　　《條例》對淘汰落后產品機制的強化，主要體現在一系列的制度設定中。

　　建立抑制資源浪費的控制制度。《條例》規定，浙江省行政區域內禁止生產和使用實心黏土磚；城市規劃區內禁止生產空心黏土磚；禁止新建、擴建空心黏土磚生產項目。縣級以上墻體材料行政管理部門根據區域資源狀況，制定新型墻材發展規劃和黏土磚總量控制計劃。對現有的空心黏土磚生產企業，不得新增黏土資源采礦許可。

　　建立循環利用廢棄資源機制。《條例》規定，鼓勵現有空心黏土磚生產企業利用江河湖淤泥、建筑廢棄土等資源生產空心黏土磚。提倡農村建筑工程使用新型墻體材料。充分合理利用廢棄黏土，提高資源利用效益。

　　建立使用監管機制。《條例》規定，建筑工程設計單位在設計建筑工程時，應當根據國家和本省新型墻體材料的建筑應用設計標準及本條例規定，采用新型墻體材料。施工圖設計文件審查機構應當對施工圖設計文件中使用新型墻體材料的內容進行審查，不符合規定的，不得通過審查。建筑工程施工單位應當按照施工圖設計文件使用新型墻體材料。確需變更的，應當經原施工圖設計文件的設計單位和審查機構同意。建筑工程監理單位應當按照施工圖設計文件的要求，對工程施工中使用新型墻體材料情況進行監理。建設行政管理部門應當加強對建筑工程使用新型墻體材料情況的監督，依法查處違法設計、施工、監理的行為。

　　據了解，浙江在全省范圍內強制實施禁止生產和使用實心黏土磚、在城市規劃區內禁止生產空心黏土磚的措施，在全國各省、區中是第一個省份，調控力度確實很大。省政府第87次常務會議審議時，政府領導熱議《條例（草案）》，給予支持和肯定。省長呂祖善明確表示，不僅僅是實心黏土磚要禁止生產使用，城市的空心黏土磚生產也要在短期內禁止掉，農村空心黏土磚生產的禁止范圍和期限應作出安排。

　　法正機構明確職責權限《條例》起草中，機構設置是引起各方關注的熱點。

　　立法調研會上，長興一家新型墻材企業說：“新型墻體材料發展艱難，要加大法規調控，管理機構才能依法執行。現在墻改機構工作難度大，看到了問題無權管，有權管的部門又不管，只能是協調協調。”經政府機構改革，發展新型墻材工作職能不僅在行政管理部門間發生轉移，而且大多數工作機構從行政管理部門中劃出，設立為單獨建制的事業單位，但其承擔的行政管理工作并未發生變化。實踐中機構性質與職能不符、事權與責任脫節、監管職能與行政處罰脫節等問題依然存在，遠未達到機構設置合理、科學、高效的要求。由于歷史的原因，市、縣墻體材料行政管理職能分別設置在不同的部門，有些工作機構還屬臨時性質，關系不順的情況時有出現，加上墻改工作機構的層級和事業單位的性質等原因，協調難度大。

　　《條例》起草中對墻改工作機構按照管理公共事務的要求，以強化職能、權責一致的原則加以確立。強調各級政府“依法設立”工作機構，管理經費納入同級財政預算。尊重歷史，《條例》未對各級政府設置的工作機構的隸屬關系作統一調整。權責一致是規范工作機構職能的基本要求，也是工作機構履行職責的必要條件。《條例》明確，依法設立的發展新型墻體材料工作機構具體負責發展新型墻體材料工作，對行政處罰權的安排以行政管理部門委托工作機構實施的形式給予解決。

　　《條例》科學嚴謹，創新務實，既顧及了歷史和現實，又著眼于發展和未來，既加大調控墻材產業發展的力度，又著眼加強規范管理，是一部內容比較全面、政策比較新穎、措施比較有力的法規。

　　有了這樣一部好的墻改法規，還需要各級政府部門和墻改機構學習好、貫徹好、宣傳好、實施好，要依法行政、執法必嚴。正如浙江省人大常委會法工委主任丁祖年所說的那樣，新型墻材生產使用難度大，不僅表現在市場調節的失衡，也表現在各界對新型墻材有益于社會發展、經濟建設、改善居住質量缺乏了解和信任。要打破使用黏土磚的傳統觀念，更好地推廣新型墻材，需要加強宣傳，增強公眾使用新型墻材、保護土地資源和生態環境意識，讓全社會都來認識、理解和支持墻改工作的開展。