水電提速困局:電價形成機制成最大障礙
按照中國在聯合國氣候變化峰會上的承諾，到2020年，中國的非化石能源在能源消費總量中需占到15%左右。要實現這一承諾，其中水電需貢獻1.3萬億千瓦時的年發電量，而2010年全國水電發電量為6863億千瓦時，“十二五”時期水電提速成為必然。
但“十一五”時期制約水電開發的矛盾并未得到緩解。為拉動GDP和財政收入增長，掌握水電電源點分配權的地方政府有意放任企業的無序開發行為，使“未批先建”亂相叢生。
發電集團難掩投資沖動，竭力拼搶電源點，導致資源利用效率低下；而一旦出現水庫移民穩定和生態環保問題，地方政府和業主則往往失措，一方面坐等中央政府補貼，另一方面借移民和生態問題，水電企業就此要求上調上網電價。
國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿曾撰文表示，從戰略層面講，水電開發要提速，就必須改革，其關鍵就是讓電價通過市場交易產生，而不是由政府審批定價。政府按照發電方式及成本等來確定電價，往往致使火電價高，清潔的水電反倒低廉。另外，新建成電廠不論低價和高價上網，均與銷售電價水平無關，這與目前終端電價主要通過“煤電聯動”與電煤價格掛鉤相關，結果造成新增加的水電發電量執行了低電價，全社會卻并沒有享受到水電低價的實惠。
突破最初的政策限制之后，水電產業又落入到一個更難突破的利益困局之中。在市場化的水電開發體系，與發改委主導的水電電價定價機制之間，在不斷高企的水電開發成本與電網寡頭壟斷之間，水電開發體系愈加扭曲。
關乎生態可持續發展的達摩克利斯之劍已然懸起：要實現2020年的國家能源調整承諾，水電承擔著最大的份額，決定著戰略的成敗，改革的情勢已不容擱延。
4月的北京正值春暖花開時節。
8日，一場關乎水電開發未來走向的協調會正在國家能源局召開，出席人士包括了國家能源局副局長劉琦、新能源司人士、五大發電集團相關負責人、水電專家和水電大省發改委的主要官員，中國水電行業的主要決策者和參與者悉數到場。
會場之內唇槍舌劍——地方政府和水電投資企業打起了“嘴仗”。
2010年底，國家三部委聯合出臺“各地停止執行自行出臺的水能（水電）資源有償開發使用政策”。地方政府明言反對——此舉收縮了地方政府權限，打擊了西南各省開發水電的積極性，會導致地方扶持力度減弱。
水電開發企業針鋒相對——地方政府手握水資源開發分配大權，為實現地方利益最大化，放任企業惡性競爭，權力尋租空間日益加大，讓投資企業無所適從。
爭議聲中，正在復蘇的水電開發進程何去何從？
2010年以來，中央政府逐漸釋放出“優先發展水電”的信號，受阻四年之久的水電開發迎來轉機。但僵局甫破，亂局又顯，地方政府與投資企業間利益關系錯綜復雜，水電開發亂象叢生，不僅無序發展、資源浪費現象嚴重，環保、移民也多有隱憂。
“水電開發現在是一片混亂。如果這種狀況持續下去，水電發展將面臨很大障礙。”中國水力發電工程學會副秘書長張博庭對《財經》記者說。
而根據中央和地方政府的相關發展規劃，隨著水電開發任務越來越緊迫，業已存在的亂局有愈加迷亂之勢，若得不到妥善解決，水電開發將如“籠中困獸”。
《財經》記者了解到，上述國家能源局會議結束時，作為中央決策部門代表的劉琦強調要加強“討論研究”，并部署相關處室會后調研形成報告，但對于地方政府與投資企業之間的爭議并未明確表態。
會議結束后第四天，媒體盛傳劉琦將接任中石油（10.82,-0.05,-0.46%）掌門。但誰將接掌劉琦在國家能源局的工作，尚無權威渠道予以定論。
外界擔心的是，若國家能源局所擔負的化解地方與水電開發企業矛盾的協調工作被擱置，水電亂局的破解將更加遙遙無期。對于水電長期發展而言，更核心的問題還在于，現行的水電電價形成機制，使得水電上網電價長期低于火電，不利于水電產業的可持續發展。
至今，水電上網電價仍依照成本核算，下游電價被控制導致電力需求波動無法傳導，水電開發亦無法按照市場化原則有效操作。地方政府與水電企業累積的矛盾又在環保、移民等敏感領域彰顯。如此反復，水電開發已走入一個越來越難化解的惡性循環之中。
“中國最大的優勢就是投資不差錢，我們的問題卻是體制不順?！眹夷茉淳中履茉春涂稍偕茉此舅鹃L王駿對《財經》記者分析，如果電力體制不進一步改革，不真正建立起電力價格市場化形成機制，水電大發展就是一個難解之局。[Page]
開發破繭
大型水電建設周期一般十年左右，要解減排之憂，2012年是個關鍵節點
“火電做規模，水電做實力，風電作秀?！币晃浑娏ρ肫蟾邔铀较吕飳Α敦斀洝酚浾哒f，言語間難掩對水電開發的投資沖動。
過去四年，這一沖動一直被決策部門壓制。
2007年，國務院會商五個特大型（百萬千瓦以上）水電項目。第一個上報的是一家民企，為渲染項目獲批的重要性和緊迫性，報告人毫無隱瞞地介紹了工程進展情況，但其未批先建的違規行為引起決策高層震怒，其余待報的四個項目同時被壓下。
第二年上述項目預備再過會時，汶川地震發生，“三峽水庫、紫坪鋪水庫造成地震”等傳言甚囂塵上，決策高層備受困擾，項目審批再度擱淺。這一決策傾向傳導至國家和地方發改委，百萬千瓦以下的大型和中小型水電項目亦獲批寥寥，水電開發一片蕭然。
直至2009年，百萬千瓦以上級別的水電項目仍無一獲準。2010年，減排壓力日漸增大，更環保的水電重歸決策者視線。畢竟，水電是目前技術成熟度最高、上網電價最便宜、長期收益最穩定、減排見效最快的清潔能源，是中國不得不做的一個最優選擇。
企業訴求亦如是。業內人士告訴《財經》記者，目前五大發電集團的贏利均倚仗水電。
2010年，五大發電集團平均利潤總額達44.3億元，但因煤炭價格持續攀升導致火電領域大面積虧損。與此同時，國家考核電力企業的可再生能源指標主要是發電量，水電因其利用小時數（設備滿負荷運轉）較高，故成為各發電集團調整結構的首選。
政府也在不同場合不斷釋放出“優先發展水電”的積極信號。
2010年，時任國家發改委副主任、國家能源局局長張國寶（專欄）多次表示，爭取到“十二五”期末，水電在一次能源消費中所占比重達到6.5%左右。照此推算，到2015年，全國水電裝機容量將在2009年1.97億千瓦的基礎上增至2.84億千瓦，年均新增裝機容量1450萬千瓦。
同樣在2010年，陸續有十個特大型水電項目獲準開工，分別位于四川的大渡河、雅礱江和云南的金沙江、瀾滄江，裝機容量從200萬千瓦至1200萬千瓦不等，單個項目的投資額在120億元以上，最高達568億元。
“中國水電迎來了一個比較好的時期，正逐步從陰影中走出來?！倍┧婇_發有限責任公司（下稱二灘公司）總經理陳云華對《財經》記者說。
國泰君安研究報告亦認為，“十二五”規劃中，水電項目開工目標由1.13億千瓦上調至1.63億千瓦，提升高達44%，如果兌現，將大幅高于市場預期。
按照政府此前承諾，到2020年，中國非化石能源將占一次能源消費的15%。這意味著，到2020年，全國水電裝機容量將提升至3.3億到3.8億千瓦，較“十二五”時期再增長30%以上。屆時，水電將占全國非化石能源三分之二以上，每年將提供1.3萬億千瓦時發電量。
目前，水電裝機總容量僅超過2億千瓦，在建項目總裝機容量約為7000萬千瓦，年發電量保持在六七千億千瓦時。要實現上述目標，水電總裝機容量須在現有基礎上翻番。
王駿告訴《財經》記者，總量上看，水電建設項目雖不少，但相較減排目標，還遠遠不夠，實現預期承諾很有問題。
他表示，鑒于水電減排的遞進過程，要達到減排額定數量，起碼比預期滯后兩年，所以2016年開工的大型水電站對2020年的發電量已無貢獻。如果2012年前水電項目不能抓緊開工，屆時能否完成建設就存在很大疑問。“未來十年，要在目前的發電量上翻一番，可目前的電量已經是過去61年的總和?！?/FONT>
“這兩年是關鍵，如果水電開發中的各種矛盾沒有理順，優先發展水電將淪為空談。”張博庭對《財經》記者說。
地方算盤
為拉動GDP和財政收入增長，地方政府放任企業的無序開發，“未批先建”亂相叢生，令開發企業無所適從。[Page]
四川省一位州府領導曾私下“教育”某水電開發企業高層：“你只要開個車過去，把它動起來，哪怕是修一個廁所，我都可以寫進政府匯報材料，這就說明落實了工作，可以向上面交代。你老講什么勘探、設計，講科學，講技術，沒用。”
這位地方政府負責人說，一旦項目工程被寫進政府報告，其他企業便無法再搶走，而項目預算投資也可被計入地方當年投資總額，“企業和政府雙贏”。
地方政府之所以“膽大妄為”，源于其手握水資源分配大權。
2002年電力體制改革之際，國務院頒發5號文件，以平衡各發電集團水火資產、水能利用效益最大化為目的，對全國大江大河進行了粗放式劃分，提出“一條江以一家公司為開發主體”，鼓勵梯級開發。
此前，主要干流上均已建立相應的水電流域公司，比照這些公司在電改之后的歸屬，國務院將主要河流分別劃給各發電集團，其中瀾滄江歸華能、大渡河歸國電、烏江流域歸華電、紅水河歸大唐、黃河上游歸中電投、金沙江歸三峽公司、雅礱江歸二灘公司（國家發改委曾單獨發文將雅礱江唯一授權給二灘公司）。
但文件并未對流域上具體電源點的劃分做出更細致安排。在實際操作中，電源點分配權落至各省發改委。
一座特大型水電站的建設周期一般需八年至十年，而一屆政府的任期最長也不過十年，領導們不愿看見“前人種樹后人乘涼”的景象。再加上出于拉動GDP和稅收增長的政績考慮，省政府力推水電站“全面、同步”開發，這顯然不是一家投資主體可以包攬，為其他企業蜂擁而入、爭相開發提供了條件。
目前，水電投資成本約為每千瓦6000元至8000元，一座百萬千瓦以上水電站投資至少在100億元以上。假如一年內同時開工數個項目，一個地區僅水電投資就可能突破1000億元。
同時，水電站在建設期與運行期分別要繳納營業稅和增值稅，稅率各地不一。在四川，水電建設期需繳納建安營業稅（3.2%）、印花稅、個人所得稅、房屋租賃稅、耕地占用稅（今年已提高至24元/平方米）等，一座裝機容量260萬千瓦的水電站所需繳納的建設稅費超過20億元。
建成后，按30年經營期計算，增值稅（17%）、教育附加費、地方附加費等各類上繳稅費總計高達407.6億元，該水電站年均須繳稅費14億元。
《財經》記者了解到，由于分稅制安排，水電站大部分稅費將會繳至項目注冊地，這對地處偏遠又無大型工業的部分州、市、縣而言，是一筆巨額財富。
于是，在省發改委“利益至上”分配電源點、鼓勵同步開發之后，省以下各級政府亦紛紛為水電建設的全面開花大開方便之門。
按照正常程序，水電建設在獲得核準前只可進行前期規劃設計和“三通一平”（通水、通電、通路，平整土地）、“五通一平”（通水、通電、通路、通氣、通訊，平整土地）等工作，待獲得核準后才可進行主體施工。
但地方各級政府一般都會默許甚至慫恿企業邊施工、邊申請核準。“地方讓你干，沒有核準，你也可以干。地方不想讓你干，你核準了，也不讓你干?！币晃粡氖滤婇_發的大型電力央企地方分公司總經理對《財經》記者表示。
這正是目前輿論關注的水電建設大面積“違規開工”的深層次原因，也直接導致“十一五”后期水電核準的停頓。
可是，一旦地方政府的訴求得不到滿足，麻煩也就不請自來。
2010年9月至12月，國電大渡河公司（下稱大渡河公司）旗下大崗山電站便遭遇了來自地方政府的麻煩。同屬大渡河公司的瀑布溝電站恰處涼山州和雅安市的界河上，為爭搶稅源，兩地均要求瀑布溝電站在當地注冊。雅安市以被淹沒土地面積大、牽扯移民數量多為由努力爭取，但大渡河公司遲遲沒有作出決定。
由于瀑布溝電站已投產發電無法干涉，雅安市就對位于當地的大崗山電站的林地、土地、安全、稅收等一系列項目進行傾查，隨后以“未核準”為由叫停電站建設。據大崗山電站負責人介紹，停工三個月，電站直接損失約五六千萬元。推遲三個月發電，間接損失高達數億元。
經此一役，瀑布溝電站終在雅安市注冊。注冊后，雅安市又提出其他訴求，經四川省政府和國電集團領導親自協調、滿足其要求后，工程以原貌復工。
一位業內專家對《財經》記者直言，個別地方政府甚至會不配合移民安置工作或默許移民鬧事，促使投資企業滿足地方利益訴求。知情人士稱，有的鬧事移民就是當地縣級領導的親戚或朋友。一些地方政府官員善于拿移民說事兒，實質卻是為了自身的利益需求，并不是真正為移民考慮。
前述負責人指出，水電工程建設的最大制約來自地方政府，“如果它能給你提供好環境，建設就能順利開展。反之，企業寸步難行。”
電源點爭奪
倚仗水電贏利的五大發電集團，難掩新項目投資沖動。但竭力拼搶電源點后，留下的卻是資源利用效率低下難題
“大家私下曾有個約定，你不到我這里來，我不到你那里去。”大渡河公司內部人士對《財經》記者說，但各大發電集團對水電資源的饑渴不言自明。
摸清地方政府對水電項目的急切心理后，企業的“君子約定”自然被打破。五大發電集團爭相將觸角延伸至“他人地盤”，“搶點就是王道”，積極游說地方政府跑馬圈水。
一位不愿具名的水電開發人士告訴《財經》記者，企業爭搶電源點時往往承諾“馬上開發”，對于地方政府而言，齊頭并進建設所帶來的投資與GDP拉動，顯然比有序的梯級開發更有吸引力。
2003年1月12日，大渡河公司高層與四川省政府簽訂大渡河開發戰略協議，自認為該流域所有電源點均已落袋，可安心推進滾動開發計劃。
豈料僅過半年，大唐高層入蜀游說，稱“將支持四川經濟發展，希望省政府能劃分站點”，并承諾“馬上開發”，長河壩電站和黃金坪電站即被其收入囊中；再過半年，華電高層又以相似理由說服四川省領導，獲得瀘定電站開發權；緊接著，中旭集團爭得龍頭石電站開發權。
目前，大渡河上共有國電、大唐、華電、華能、中旭集團等五家投資主體，其中的硬梁包電站和老鷹巖電站，因華能與國電爭執不下，四川省政府難作取舍，于2009年決定以交叉控股方式交給兩家共同開發。
大渡河公司內部人士感嘆，“和政府簽協議，也有效，也無效。”業內人士形容：“誰下手快，誰搶到的站點就多?！?/FONT>
如今，黃河上游北干流、金沙江、瀾滄江上中游、大渡河、珠江水系干流等主要水域的電源點已瓜分完畢，部分已開工或投產發電，部分正在開展項目前期規劃。
但這仍無法滿足電力巨頭的龐大胃口?！敦斀洝酚浾吡私獾?，華能、大唐、華電、國電、中電投等已在西藏雅魯藏布江流域展開新一輪爭奪，并在四川、云南等西南地區積極洽購中小水電項目，且將觸角伸至緬甸、泰國、越南、老撾等周邊水電資源豐富的國家。
同一個流域，多個投資主體競相開發的現象引發業內人士憂慮。中國水利水電科學研究院副總工程師郭軍對《財經》記者表示，若以一家公司為開發主體，可實現對全流域的水能調度，發揮水資源最大效能。
從挪威、美國等水電開發優勢國經驗看，均為單一主體對一個流域進行整體開發，此舉既可統籌考慮電力接入系統和外送規劃，改善電網特性，亦可有效解決梯級補償問題，促進龍頭梯級電站建設，實現梯級電站的聯合優化調度。
一旦不同投資主體搶灘、腰斬江河后，由于不同季節不同時段的電價各異，各家為追求最大經濟效益，就會強行按自身要求發電，全流域水能的利用效果將大打折扣，資源利用效率會變得低下。
“我們也制定了梯級、滾動開發戰略，預備先難后易?！贝蠖珊庸救耸空f，“無奈其他集團利用時間差，將優勢資源搶了去?！?/FONT>
該公司大崗山電站就面臨與龍頭石電站的水頭（任意斷面處單位重量水的能效果，影響發電量）矛盾，后者多占三米，卻因裝機容量過小無法達到最佳發電效果，而大崗山電站只能望水興嘆。
陳云華指出，一條江由一個有能力和經驗的實體進行整體開發，不僅有利于統籌水能資源開發，節省開發建設成本，促進電站優化運行，更有利于流域環境的綜合規劃，保護流域生態環境和生物多樣性。
一位水電工程建設人士告訴《財經》記者，為搶電源點，有些企業甚至迫不及待提前動工，在規劃和設計上存在天然缺陷，這常常導致后期投入成本增加20億元甚至40億元。[Page]
水電研究專家呼吁，水資源開發權應交由國家統管或有序分級管理，不能任由地方政府權力肆意放大，否則水電無序開發必將影響其可持續發展。
核準制悖論
審批制改為核準制后，不但未減少行政手續，反而讓項目獲批難度大大增加，這又給地方政府制造了機會
水電開發項目審批制度的變革亦給地方政府制造了機會。2004年，國家投資體制改革變項目審批為核準，但從近幾年的情況看，這非但未減少行政手續，反而讓項目獲批難度大大增加，無形中惡化了水電行業的開發亂局。
2005年至2009年，全國水電實際開工量僅為2000多萬千瓦，遠低于原定7000萬千瓦的規劃，一個重要原因就是項目核準時程序復雜，困難重重。
水電建設項目實行審批時的主要程序包括項目建議書、可研報告審批和開工審批三個階段。在預可研報告完成后，上報項目建議書，待批準后即可開展可研設計；之后，上報可研報告，批準后即能開展“三通一平”工作，其相應工作完成后上報開工申請；經有關部門批準后，主體工程即可正式開工。
從事工程建設的內部人士說，實際操作中，一旦項目建議書獲批就可現場動工。
以加快流程為目的的制度變革，結果卻讓水電開發企業不知所措。業內人士向《財經》記者反映，項目由審批制改為核準制后，減少了一些不必要程序，但近幾年社會對水電建設負面聲音不斷增多，國家層面要求的文件也越來越多，設計深度、設計面、設計前期工作相應大幅增加，業主負擔不斷加重。
一般而言，裝機容量2.5萬千瓦以下的水電開發項目由當地市（州）發改委核準，25萬千瓦以下由省發改委核準，25萬千瓦至100萬千瓦的交由國家發改委核準，100萬千瓦以上則由國家發改委報國務院審批核準。特殊項目如跨省界電站、開發涉及國際關系河流電站等，雖裝機容量小于25萬千瓦，仍須國家發改委核準。
《財經》記者獲得的一份水電站核準文件目錄單顯示，一座大型水電站的審查共分規劃、預可研、可研核準三個階段，需準備的審查和核準文件多達55個，需過會的審批機關亦有25個之多，涵蓋國家發改委、省發改委、國土資源部、省國土資源廳、國家環保部、省環保局、水利部、國家或省地震局、國家安監局、省政府、市（州）或縣政府、移民辦、鐵道部、鐵路局等十余個行政部門。如電站具有特殊性，還需增加一些相應的審批機構及中間流程。
上報流程頗為繁復，一座大型水電站在完成最后核準前需經歷17道遞進式關卡，幾乎每一個環節都需取得行政主管部門的批文。只要一個環節遇阻，整個工作就會戛然而止。
大渡河公司副總經理付興友在接受《財經》記者采訪時表示，隨著國家對基本建設的進一步規范和民生工程建設，審批機構、部門和需要獲得的批文只會增加，不會減少。
“水電建設期時間長短，依據相關主管部門的審批程序快慢而定。水電建設速度能否加快，取決于國家行政程序的優化。”付興友說。
二灘公司總經理陳云華表示，水電站建設周期性明顯，建設黃金期就是枯水期，“有時錯過一天就錯過了一年”，一旦工程擱淺則損失巨大。
“最理想的狀態是把準備工作做完即獲得核準，中間沒有時間差?！鼻笆龉こ探ㄔO人士告訴《財經》記者。
付興友表示，“十二五”期間，要想加快水電開發步伐，就應轉變核準方式，完善水電核準并量化有關指標。不妨對核準項目規定一些強制性條款，清楚界定水電正式開工和施工準備期建筑項目，即采用目前火電建設具備條件就發給“路條”的辦法。
他認為，對于將水資源最大限度優化利用，促進環保、拓展旅游，且帶動地方經濟發展的水電項目，應先批特批。
《財經》記者了解到，審批變核準還導致企業可下達封庫令的時間普遍拖延了至少兩年。
正是在這延時的兩年之中，移民問題變得更加復雜。期間，獲得消息的庫區外百姓會紛紛涌入庫區搶建，令移民成本不斷提高。搶建者多得到州、縣領導的報信，他們常?？ê脮r點建房栽樹，獲得的補償遠遠高于原住民。
不愿具名的移民工程負責人表示，假如前期規劃設計時移民數只有100人，往往封庫令下達時，移民數就已增至1000人甚至幾千人?！鞍丛瓉頊y算，我們有能力按最高標準給予補償，但人數激增后，企業也要考慮開發成本，容易發生群體性事件?！?/FONT>
該負責人表示，“其實企業也愿意和老百姓直接對話，愿意按標準上限支付。”但根據國家相關政策，移民只能由地方政府搬遷和安置，企業除支付移民費用外，不得直接參與移民談判。這亦為地方政府創造了更大的輾轉騰挪的空間。
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