歷時三年，先后四審，《社會保險法》終成正果。在2010年10月28日召開的十一屆全國人大常委會第十七次會議上，該法被審議通過，將于2011年7月1日施行。

　　這是一部關乎民眾切身利益的法律，涉及養老、醫療、失業、工傷、生育五大險種，共12章98條，相較于一審時的8章63條已經有了翻天覆地的變化。

　　被業內稱為“母法”的《社會保險法》，擁有較高的法律層次，其出臺將終結社會保險強制性偏弱，城鄉之間、地區之間、機關、事業單位和企業之間的社會保險制度缺乏銜接等諸多制度性難題。

　　在四審之前，《社會保險法(草案)》(下稱草案)已經定型，特別是第二、三次審議時在基本養老保險關系的轉移接續、基本養老保險基金全國統籌、完善養老保險最低繳費年限規定、明確社會保險費實行統一征收等方面已進行了大幅度修改。第四次上會審議時，僅在部分條款上進行了微調。

　　不過，這也是一次“非完美”亮相，部分學者甚至對這部法律天生的不足與缺陷感到失望。

　　由于諸多外力因素，該法對此前爭議較大的問題，如社會保險費征收主體、新農合管理體制等，采取了模糊處理或回避策略，多處授權性規定表明今后改革空間巨大，任務繁重。

　　參與該法審議的全國人大常委、全國人大財經委副主任委員烏日圖認為，草案里有太多的內容要國務院另行規定，這大概就是這部法律目前最大的問題。

　　“我同意這部法這次審議通過，但有關內容不能確定的就寫得原則一些，但不能給當前和今后的社會保險制度改革形成障礙。”烏日圖向《財經》記者表示。

　　激辯“全國統籌”

　　全國人大常委會常委、中國人民大學中國社會保障研究中心主任鄭功成教授參與了該法的審議，并多次提出建議。在《社會保險法》通過以后，鄭功成對照法條發現，第六十四條第三款的表述有變化，原本在四審稿中“實行省級統籌”消失了。

　　在草案四審時，鄭功成提出第六十四條第三款“基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌”，宜刪去“實行省級統籌”，因為目標是全國統籌，但現在法定為省級統籌，必定為延緩全國統籌提供法律依據，這將極大地影響全國統籌步伐。

　　鄭的建議最終被采納，在此之前，他一直呼吁盡快實現基本養老保險全國統籌。

　　鄭功成介紹說，目前中國的養老保險制度是各個地區相互分割，一個城市到另一個城市，養老保險制度完全不同。這種地方統籌，不利于勞動者的自由流動，因為一旦流動，保險關系將無法轉移，造成勞動者權益受損，或繳費無法續接。

　　“全國統籌”四個字背后，實際上是發達地區和欠發達地區間利益的一次博弈。

　　對全國統籌持肯定意見的多是勞務輸出大省。由于外出勞動者在省外打工，但養老卻回到老家，這就意味著繳納的養老保險費留存在發達地區，而勞務輸出大省卻要承擔這些勞動者的養老負擔。

　　這也就導致了一個奇特的現象，貧困地區養老費率居高不下，以避免養老基金賬戶的虧空，而發達地區則可以維持相對較低的養老費率。

　　此外，對于經濟發達省份來說，接納那些原本在不發達地區就業的人告老還鄉，無異于“開門揖盜”，因為兩者的參保水平相差太遠，要補齊差額需要多支出不少“真金白銀”。疊加效應之下，發達省份對全國統籌自然興趣闕如。

　　據悉，“全國統籌”最早出現在草案中是在二審稿中，按規定要逐步實現這一目標，待至四審后，刪掉了“省級統籌”，直接規定逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。

　　正是由于全國統籌時日尚遠，草案中原本規定一個統一的養老保險費率的打算也只能作罷。

　　目前，國內養老保險采取統籌基金和賬戶結合的模式，繳費費率一般是企業繳納20%，個人繳納8%。在草案征求意見之時，要求降低企業繳費費率的呼聲甚高，更有業內人士向全國人大常委會反映，不降低費率只會帶來惡果，一方面企業想方設法不繳納社保費用，另一方面大幅度降低職工工資基數，減少繳費額度。

　　人力資源和社會保障部(下稱人社部)副部長胡曉義也坦承，現在規定的繳費標準確實不低，保障的水平也確實不高，“這是因為這個制度現在承擔著過去計劃經濟時期沒有繳費，這樣一個沉重的歷史包袱。”

　　香港工業總會在四審時仍然向全國人大表達了他們的擔心——費率過高可能會造成企業和職工繳費的負擔過重。他們估計企業每個月要繳納的社保費達到職工工資的20%－35%。此費率和日本的36%，以及北歐瑞典等發達國家較為接近，遠遠超過其他亞洲地區的費率。

　　而中國身為發展中國家，其人均GDP僅為日本的1/14，瑞典的1/20。香港工業總會認為，過高的社保費會降低中國的整體競爭力，因此希望權力部門在最終決定費率時要考慮符合中國的國情。

　　但這一問題最終并未在《社會保險法》中得到解決。由于各地經濟水平差異較大，繳費比例、養老制度也各有千秋，統一費率難以推廣。目前國外社會保險立法時，均提出了統一的養老保險費率，而要實現這一步，前提條件是實現基本養老保險全國統籌。

　　胡曉義告訴《財經》記者，很早之前人社部就開始為此事做準備，他表示首先要實現省級統籌。到去年底，全國所有的省級行政區都制定了省級統籌的制度，經過人社部評估，全國已經有25個省級單位達到了省級統籌的標準，還有27個單位正在評估。

　　“在這個基礎上我們會研究基礎養老金全國統籌的方案。”胡曉義說。

　　對于養老保險全國統籌的時間表，胡曉義表示，中共中央關于“十二五”規劃的建議中提出“實現基礎養老金全國統籌”，因此全國統籌應在“十二五”期間實現。

　　艱難立法推進

　　在養老險種中，另一大進步是對15年最低繳費年限的突破。

　　按照此前的規定，養老保險費繳納必須滿15年，且達到退休年齡方可享受待遇，但也有一些地區要求必須連續繳滿15年，不足15年或有間斷情況，參保人只能一次性領取待遇，即個人繳納的8%交給參保人。

　　這一“霸王條款”，讓很多參保人怨聲載道，在草案前兩次審議時全國人大和有關專家就提出要解決這一問題。

　　三審時，草案將繳費門檻降低，規定可以累計繳費，同時繳費形式更為靈活。根據三審稿，參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領取基本養老金，也可以領取一次性養老保險待遇。

　　此前有一種意見認為，繳費沒滿15年的，比如繳費10年，就按10年發放養老金，但有關部門擔心破壞繳費必須滿15年的制度。

　　烏日圖認為，這個擔心是有道理的，因為國家規定必須繳費夠15年才能按月領取，金額是從根據基金的支付能力測算出來的。不過從個人的角度上來說，應該是繳了多少錢領取多少錢就可以了，并沒有要求繳費10年按照繳費15年的標準領取養老金。

　　這一突破被延續下來，在此后四審時，只是在領取方式上進行了微調。部分人大常委、代表認為一次性領取養老保險待遇難以起到保障作用，建議仍按月領取，哪怕每月少領點。

　　之后，第十六條第二款的表述修改為“也可以轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇”。

　　在社會保險中，養老和醫療是兩大險種，占據重要位置。和養老不同，在基本醫療保險上，各界分歧相對較小。由于各方面對醫療保險的異地結算問題提出了一些意見，四審時，專門添加一段要求有關部門盡快解決這個問題，包括在職、退休人員看病異地結算、醫療保險異地結算的問題。

　　不過，對于關注度較高的新農合管理體制問題，《社會保險法》進行了回避。

　　目前，除了四川成都、天津等部分省市外，由衛生部門管理的新農合和勞動保障部門管理的城鎮居民醫保大多并行運行，兩套經辦機構、兩套人馬、兩套信息系統。

　　鄭功成認為最糟糕的結果就是出現兩套經辦機構，有百害而無一利。由于參保信息沒辦法準確反映，導致出現大量重復參保，城鎮居民和新農合的重復參保估計要占總人口的10%，造成財政資金浪費，這實際上也是對老百姓利益的損害。

　　兩個經辦機構的信息系統互不兼容，更像是典型的重復建設。據介紹，興建一個市的經辦機構需要花費5000萬至6000萬元，僅此一項就是數以百億元的浪費。更為嚴重的是損害了醫保制度本身，導致風險不能在更大范圍內分散，往往會造成醫保基金的財務危機。據此，鄭功成主張統一經辦。

　　也有熟悉內情人士介紹說，衛生部和人社部在新農合管理權歸屬問題上分歧較大，《社會保險法》對此只字未提是“智慧的策略”，因為一旦提出，反而會延緩這部法律的通過。

　　據悉，急于出臺社保法另有背景。一方面是中國社會保險事業發展需要，另一方面是建立社會主義法律體系目標的需要——按照中央和人大常委會的要求，到2010年要建立中國特色的社會主義法律體系，而《社會保險法》在整個法律體系里占有重要位置，一旦缺失，等于給這個體系留下了一個巨大的漏洞。

　　此外，對于一些分歧較大的問題判斷上，決策層認為一時難以解決，暫緩出臺并不會帶來問題解決，而且一些階段性、過渡性的措施很難用立法的形式把它固定下來，不如暫且略過先行立法，為今后的改革留下空間。

　　社會保險立法耗時之長實屬罕見。早在1995年，原勞動和社會保障部就開始起草這部法，直到2005年文件草擬才“初步告捷”，可謂十年磨一劍。據介紹，最初起草是按照險種分別起草，但由于險種大小不一，文件草擬并不順利。

　　2007年12月一審時，草案基本上屬于綱要式、框架式的立法，一共8章63條，集中規定險種繳費范圍和待遇。

　　2008年12月草案二審時，結構被大幅調整，養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險五大險種分別專章規定，把每個險種現行有效的成熟做法納入社會保險法草案，并明確了參保人員的權利義務。

　　待三審時，在增加完善養老保險最低繳費年限規定、增加新農保險規定、明確社會保險費實行統一征收、加強對社保基金監管等內容之后，草案完成定型。

　　三年時間內四次審議，《社會保險法》的出臺被認為是“審慎的”，但中國社保制度的建立和完善，卻始終無法繞開那些擱置不談的矛盾，例如社保經辦機構、社保費征收主體、社保基金定性等問題。

　　難以繞行之障

　　清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏教授曾多次參與立法部門對《社會保險法》征求意見。

　　據她介紹，由于有關行政部門的意見始終無法統一，使得《社會保險法》對社保的經辦機構和社保資金的收繳部門僅做了原則規定，最終沒有明確規定由哪個部門負責。

　　她認為本法沒有解決現在社會保障工作中多頭管理、責權不清的現狀，不利于未來《社會保險法》的實施，社會保障工作的管理，以及社保體系的建設和完善。

　　以社會保險費的征收機構為例，目前全國一半是由社保經辦機構負責，一半是稅務部門負責，這導致兩部門記賬不清等諸多問題。對此，《社會保險法》最終選擇授權國務院規定，業內人士認為，這表明中央在這個問題上還沒有下定決心。

　　“兩張皮”的出現有其歷史背景。上世紀90年代末期，企業效益普遍不佳，社保經辦機構去征繳社保費時，有些企業拖欠甚至拒繳社保費，導致征繳力度下降。

　　有的地方出現了經辦機構把拒繳的企業告到法院的情形，但由于當時沒有法律依據，法院并不受理。盡管當時的勞動保障部通過辦培訓班的方式，試圖提高欠繳大戶的繳費意識，但是效果不良。

　　此后，一些地方政府想出辦法，開始委托征收手段較多的稅務部門來征收，效果明顯，之后陸續出現了在社保經辦機構之外的征收主體——稅務部門。

　　這一做法得到了中央的默認，1999年國家出臺社會保險費征收暫行規定時，把保險費的征收主體選擇權交給了各個省政府，由省政府決定由誰來負責征收，這一做法延續至今。

　　原本期望社會保險法通過立法解決，但由于部門分歧較大，最終選擇了回避，新法規定必須統一征收，但征收主體是誰，統一的時間表均未明確。在鄭功成看來，這并非技術問題，是人為造成的，部門之間意見沒有達成一致，“我個人是比較傾向由社保經辦機構來統一征收”，鄭功成說。

　　身為人社部分管副部長的胡曉義對此態度謹慎，“這次社會保險法規定統一征收，我認為這是一個重大的決定。現在法律做出這樣的規定，國務院有關部門會按照這部法律的規定繼續進行這方面的探索。”

　　為了增強征繳機構的手段和力度，新法賦予社會保險費征收機關追繳的權力，按規定可以申請人民法院扣押、查封其價值相當于應當繳納的社會保險費的財產，以拍賣所得抵繳社會保險費。胡曉義表示，之所以要做出這樣的規定，是因為在過去20多年的社會保險制度實施過程中，確實大量出現了社會保險費征繳困難的問題。

　　被新法回避的還包括社會保險基金的定性。

　　草案審議時，曾有全國人大常委會委員提出，社會保險基金是參保人所有的保險基金，并非公共財政資金，財政和其他政府部門不能挪用，同時未參加進來的人也不能分享。

　　在業內人士看來，去年國家讓沒有找到工作的大學生享受失業保險待遇，就是對所有參保人利益的損害，因為大學生并未繳費，如何享受待遇？

　　最終《社會保險法》繞開了定性問題，轉而增加了一條要求，即第六十九條第二款，“社會保險基金不得違規投資運營，不得用于平衡其他政府預算，不得用于興建、改建辦公場所和支付人員經費、運行費用、管理費用，或者違反法律、行政法規規定挪作其他用途。”在業內人士看來，個中妥協、折衷意味甚濃。

　　鄭功成認為，這部法的通過只是社會保險步入法制軌道的第一步，實際上還是有很多工作要做。

　　他呼吁盡快加快社會保險相關法規建設，在法律沒有明確的或者模糊的、授權國務院的，要在法律實施細則中明確，而且應該在法律實施前完成。