郭巍青，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師，中山大學行政管理研究中心教授。教育部本科教學指導委員會(政治學組)委員，中國政治學會理事，中國政策科學研究會理事，廣東省房地產協會常務理事。     

      《勞動合同法》將于2008年1月1日生效。這部法律的立法過程充滿了爭議。有一種觀點主張，這是一部“勞動”合同法，強調向保護勞動者權益方面傾斜。對立的觀點主張，這是一部勞動“合同”法，強調締約雙方的平等，不過大家認為這事實上就是向資方傾斜。現在看到的法律文本已經有很多折中處理，但基本上符合中國人民大學勞動學院常凱教授的表述，即立法意圖就是要“扶弱限強”，建立平衡的勞資關系。

　　勞資關系中誰弱？怎么扶？誰強？怎么限？一般地泛泛而論，也許覺得不是問題，當然是勞工弱勢啊。但是也有很多人認為不是這樣，企業主或管理層總是拿散漫無序的工人沒辦法，資方才是弱勢。兩種看法尖銳對立，所以，法律沒有通過時，就有很多激烈爭論。而法律通過后，則引起社會上的激烈反應，激烈的程度甚至包括暴力行為。讓我們先看兩個例子。

　　我想從“勞動政策”的角度，從“治理”的角度討論《勞動合同法》與勞資關系問題。我將試圖從普通勞動者的角度來看，是什么因素使勞動者成為弱勢？怎樣改變這種弱勢，建立平衡的勞資關系？簡單來說，有三種結構性的力量使勞動者成為弱勢。宏觀上，全球化強化了資本的力量，而工人的力量則史無前例地衰落了。中觀上，治理機構首先表達和容納的是政府、立法者的立場和利益和議程考慮，資方在一定程度上有資源和辦法進入和影響政策過程，但是勞方沒有。微觀上，由于流動性和教育程度等等問題，工人的社會自立能力很弱，并且實際上失去了傳統上的支撐結構，分散的個體當然是最弱的。要改變這樣的強弱關系很困難，但是，沒有平衡的勞資關系，社會不可能和諧。宏觀和中觀層面上的改變都是長遠的大話題，但是我們可以討論，借助《勞動合同法》，在微觀以及微觀到中觀的層面上，怎樣真實地保障勞動者權益，增強勞工的力量，努力使勞資關系趨于平衡。

　　1 宏觀分析：認識全球化的影響

　　中國將近三十年的改革開放，取得了巨大的經濟成就。在這個過程中，勞資關系也不平衡。為什么這種不平衡的勞資關系能夠存在呢？這是因為存在兩個條件。第一個條件是我們正好處于人口紅利期。這意味著勞動力很多，負擔較輕，他們互相競爭工作崗位，勞動就變得“廉價”了。但是勞動者也是人，沒有人會把艱苦的工作條件看作是生活樂趣。這就涉及到第二個條件，有整整一代人愿意忍受惡劣的工作條件和很低的工資標準。

　　為什么愿意忍受？這涉及到行為的心理動機。許多學者都分析過，資本主義發展的早期，為什么人們愿意像清教徒一樣地無休無止地勤奮工作。這種動機有三個方面，可以叫做“人生動力的三個支柱”。第一個支柱是，我現在不好，但是如果社會整體好了，我就會好。第二個支柱是，盡管我現在不好，但是相信將來會好。第三個支柱是，我在這里不好，但是如果有條件移動的話，到另外一個地方，應該能夠找到更好的發展機會。這三個支柱在，人們就愿意忍受不理想的條件，并且愿意勤奮工作。

　　如果存在財富分配不公，如果有持續貧窮狀況，而且出現代際轉移，如果出現明顯的社會排斥，那么支撐一個人努力奮斗的三個支柱都沒有了。于是就不能理解，為什么要工作呢，為什么愿意承受現在的這個苦難呢？把這幾個指標用于衡量農民工這個群體的時候，可以這么想一想，他們是否在這三個指標上都遇到了重大的障礙。

　　首先是，社會整體和相當一部分人的確有了很大的提高，但是并不是所有人都能夠有提高。對于那些不能有提高的人來說，不能分享社會財富的人來說，他怎么會相信國家好了我就會好、社會好我就會好、企業好了我就會好？其次，現在出來打工的年輕人，已經是農民工的第二代。把他們兩代人的家庭故事連在一起來讀，基本上就是一個貧窮的代際轉移現象。如果第一代相信未來會更好，第二代就很難相信了。再次，我們知道戶籍制度、福利保障制度的欠缺，對外來工群體是極大的障礙。

　　簡單來說，三個支柱都垮塌了。我們要問，為什么一個社會整體的發展，國家的強盛，卻并不能夠給個人包括給工人帶來一個分享更多成果的機會呢？從根本上說，這與全球化帶來的勞資關系新格局有很大的關系。

　　全球化的基本特征，就是資本在全球流動。借助于電子技術，上百億美金可以在短短幾個小時內在各個國家的銀行里進出，技術條件完全可以達到。這種流動是為了在全球尋找重新配置資源，尋找真正廉價的勞動力，因此可以這樣說，中國大量農民工向沿海地區的流動，就是資本的力量把他們吸引過來的。

　　資本具有在全球平衡和流動的能力，使全世界資本家更容易聯合起來，共同謀劃全球最佳盈利模式。這當然帶來了技術進步，但是同時也帶來了無論是對發達國家還是發展中國家工人狀況整體性的壓低，使工人之間競爭誰的工資更低，在全球范圍來看，工人被迫進入一種競爭格局，不是競爭向優，而是競爭向次；不是競爭向上，而是競爭向下；互相競爭看誰接受更差的工作條件和更低的工資標準。

　　除此之外，資本的全球流動帶來了全球產業的重新分配，全球貿易，匯率波動、新的市場規則等等，僅靠工薪收入，完全無法和財產性的收入、資本性的收入相比，差距會迅速拉大，這是貧富兩極分化的基本原因，全世界幾乎都是這樣。

　　對中國來說，廉價勞動力成了國家的核心競爭力。在某個階段上，“廉價”對于原來很貧窮的農民還是可以接受的，但是時間長了以后，情況就會發生變化。無論如何，我們不能天然地以為農民素質低，就值這么多錢。而且還要看到，整個結構性的力量，長期使他們處于這樣的一個地位，不再能夠有其他希望的時候，那么，勞資關系就會出現嚴重的危機。

　　工人問題現在已成了全球化帶來的全球問題之一。所有的國家都會有工人的問題，但是在發達國家，工人運動和社會運動的傳統，能夠幫助工人表達其訴求。相比之下，中國的情況卻完全不同，政府管理部門和工人之間的距離和隔閡實在是太大了。在過去的二十多年的時間里，勞動行政部門，工會部門，以及其他相關的部門，基本上把工人的問題特別是流動農民工的問題，丟給了企業，也就是丟給他們自己。這確實可以比較出中國和西方在勞資關系上的差距之大，我們不僅在企業的競爭力，在整個經濟比如說高技術，跟發達國家有差距，同時在面對勞動者的需求時，在政府應該做出反應的地方，政府的能力和意識，都跟發達國家有非常大的差距。

　　2 中觀分析：政府的權力及其利益背景

　　全球化的格局下，整個宏觀結構有利于“資方”。在這樣的格局下，政府應該做什么呢？這有三種可能的方式。一種是實施行政管制，比如通過行政命令、手段制訂一個最低工資標準。第二種是福利的提供，就是用宏觀的方法，幫助勞資雙方更容易尋求平衡。第三種方法是組織創新，在對勞資關系的處理、對工人的福利和服務，以及對相關的公共事務和公共服務的提供方面，不斷尋求和鼓勵更廉價的、更有效的、更貼近于現場的組織結構和方式。

　　世界各國都公認，政府是一個必要的東西，但是政府本身的耗費太大。有沒有在政府之外的替代性的組織方式，能夠把各種服務提供得更好呢？

　　世界上很多國家不一定為勞資關系或其中的某個環節專門立法，但是沒有立法必須有別的條件作為配合。別的條件是什么呢？往往是要有福利，或者是要有一個工人工會和資方自行談判的權利，包括工會和工人用罷工的手段和其他的手段制約資方的權利。簡單地說，企業方面如果不愿意跟工人之間形成這樣的一個集體性的相互協商、相互制約的機制，那么等來的結局，很可能就是出現一個代表工人的政府、以工人的名義制定和實施某種嚴厲的法律。

　　香港沒有勞動立法，也沒有最低工資標準的行政規定，但是有什么呢？有關于住房的福利體系，還有醫療衛生的基本保障，還有政治上一人一票的投票權。實際上中國的勞工涉及到的群體非常龐大，而且非常集中，我們現在統計的勞動人口、外來工是超過了兩億了，假如允許一人一票進行投票，決定一項政策，恐怕沒有人敢去忽略這些工人，沒有人敢說不在乎他們的需求。如果沒有福利，沒有協商談判的機制，那么只剩一條，必須以法律來約束。如果不希望有這樣的一部法律，就必須有別的東西來替代，要么是福利，要么是組織上的創新，歸根結底，這還是政府要面對的問題。

　　其實在經濟發展的過程中，有相當一批企業家愿意進行探索，找到對工人友好的制度模式，在企業內構建勞資關系的平衡，以培育企業有一種可持續的競爭力，有些企業家自己說，這叫做“善的競爭力”。但是這些企業最害怕的整個外部環境是不穩定的，如果有人不擇手段，不用做對工人友好、對環境友好的工作，也許可以把成本降得更低一些，在競爭當中可能會短期獲勝。如果是這樣的話，就會對愿意向善的企業家是一種打擊。所以，這就歸根到底回到那個問題上，怎樣能夠為企業真正良好的競爭構造一個好的制度環境和條件，仍然是政府的責任。

　　但是中國的實際情況是存在一些嚴重的錯位，就是管理部門權力在增大，企業的負擔也在增大，結果呢？還是工人的壓力在增大。三個方面，并不能夠形成一個良性的循環。政府的各個管理部門，在沒有權力和沒有利益的時候，就沒有工作的動力。通常是需要明確獲得一種擴張性的權力，并且可能用一個擴張性的權力在管制和管理的過程中，得到更大的利益的時候，具體的政府部門才會運作起來。

　　以此來看《勞動合同法》，各地開始出臺一些執行細則，最主要的是建立集體協商的體制，在工資問題上，由勞動行政部門加工會和企業，三方共同進行協商。毫無疑問，工會的權力和勞動行政部門的權力再次增大。中國的工會因為非常特殊的原因，是一種行政機構。自從大量的國企工人下崗以后，對著幾千萬、上億的流動農民工，工會長時間不跟他們發生任何關系。所以說，它不是一個對工人群體中出現的問題進行反應的部門，而是一個只對權力才反應的部門。只有法律上授予它權力，它才會做事。既然如此，那么誰能肯定，權力在手以后，不會從管理過程中首先考慮自己的部門利益？誰又能肯定，面對各種復雜的情況，它有動力去積極地解決問題并提供服務呢？

　　3 微觀分析：賦權予工人

　　在《勞動合同法》的框架下，我們最終要做的一件事情，其實在于要賦權予工人，讓工人的能力強大起來。既然是建立一個協商的機制，工資談判的機制，工人會談嗎？會表達自己的要求嗎？誰代表他們來談？談出來以后的結果工人接受嗎？其實這里面要有協商談判能力的問題，在這個問題上我們對工人也是長期欠帳的。基本上，現代研究都相信一個人的貧窮或者社會地位比較低下，一個主要的指標，當然是經濟收入，但是這不是全部的指標。還有其他的指標，就在于個人的能力，個人能力不行，就永無可能擺脫這貧窮狀況。

　　因此我們要對工人能力的培養下很大的功夫，在這里就會談到在珠三角地區存在著的那些草根維權組織、公民代理、“黑律師”等等，起碼活躍著三千人，他們是草根的為公民維權的積極分子，或者他們說自己是公民的代理。這個現象說明從政府的服務到工人的實際需求滿足之間，有一個非常大的距離，同時也說明在這個空白地帶之間，其實存在著許許多多有心、有力做事的一批人。

　　政府對勞資關系的協調其實應當強調一個組織創新的問題，工人在許多日常的勞資糾紛里，難道都可以由一個政府組織面對和處理嗎？其實是比較困難的。按照西方國家的基本經驗和做法，由非政府的組織來承擔日常對工人提供服務，提供咨詢或者教育的相關工作，這是最便宜、最廉價的方式，也只有這些人才會真正了解到工人的需求在哪里。

　　我們有很多法律法規，但是一旦出現了問題，就會埋怨比如說工人的素質低，但是問題是誰給他們提供了這樣的教育呢？行政機構總是說很難，做不到。但是草根NGO組織，卻能夠做得到。這種教育使工人擺脫過分內向、過分膽怯、過分封閉自己的狀況，使他真正可以以自己的能力、眼光看待周邊的生活。

　　這樣的工作理念上非常好，但是他們自己做起來，卻非常低調，有一點過分卑微。為什么？因為害怕政府。使做好事的人害怕，政府實在應該檢討自己。因此，制度空間的開放、觀念的創新，包括必要的法律程序的改進和推動，非常重要。真正尊重這些團體的工作，通過他們將教育和法律傳遞到工人當中去，有什么不好呢？

　　總結起來，由于大結構上的不平衡以及長期欠賬，《勞動合同法》立法的意圖“扶弱限強”應當肯定。但是“扶弱限強”、建立平衡的勞資關系，要求政府有創新的管理思路和管理的手段。其中特別重要的一點是，在微觀的層面上，要對工人自身內部的積極力量和能力培養給予更大的關注，需要有平等權利和制度創新。